Phó Tổng kiểm toán Vũ Hạ Hòa muốn xem xét trách nhiệm của ai?

LTS: Quý vị và các bạn đang theo dõi bài viết của Tiến sĩ Phạm Gia Yên, nguyên Chánh Thanh tra Bộ Xây dựng.

Sau khi bài viết "Vì sao có sự chồng chéo giữa công tác thanh tra và kiểm toán?" được đăng tải, Phó Tổng kiểm toán Nhà nước Vũ Hạ Hòa ký công văn yêu cầu "xem xét trách nhiệm" của tác giả bài viết.

Để làm rõ hơn, Tiến sĩ Phạm Gia Yên tiếp tục trao đổi về vấn đề này.

Tòa soạn trân trọng gửi đến độc giả bài viết.

Phản hồi quan điểm trong bài viết "Vì sao có sự chồng chéo giữa công tác thanh tra và kiểm toán?", ngày 19/5/2017, Phó Tổng kiểm toán Nhà nước Vũ Hạ Hòa ký công văn gửi Bộ trưởng Bộ Xây dựng, Thủ tướng Chính phủ và một số cơ quan liên quan về việc “xem xét trách nhiệm” người nêu thông tin đăng tải trên một tờ báo chuyên ngành. 

Không hiểu người ký văn bản có đọc kỹ Luật Báo chí; Luật Kiểm toán; Luật Ngân sách Nhà nước hay đã tin tưởng tuyệt đối vào các nhân viên soạn thảo tỏ ý gay gắt phản ứng, tự cho mình là đúng và tự cho mình cái quyền kiến nghị xử lý cả phóng viên báo chí?

Xin thưa! Bài báo “Vì sao có sự chồng chéo giữa công tác thanh tra và kiểm toán?” chỉ thuần túy nghiên cứu về sự chồng chéo giữa pháp luật thanh tra, pháp luật kiểm toán và các pháp luật khác có liên quan; công việc mà Đảng và Chính phủ đang quan tâm và khuyến khích, chứ không hề liên quan đến lợi ích cá nhân hay lợi ích nhóm ở đây, cũng không có dụng ý bôi nhọ tổ chức, cá nhân nào.

Vấn đề thứ nhất, ở bài viết “Vì sao có sự chồng chéo giữa công tác thanh tra và kiểm toán?”, tác giả cho rằng Quyết định số 02/2017/KTNN ngày 13/3/2017 ban hành quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình là chưa đúng thẩm quyền theo quy định của Luật Kiểm toán, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có nội dung chồng chéo với nội dung thanh tra xây dựng chuyên ngành. 

Công văn cho rằng: “Bài báo đã thể hiện sự phiến diện, cục bộ, hiểu không đúng bản chất, nội dung các quy định của pháp luật về Kiểm toán Nhà nước”. 

Vì sao có sự chồng chéo giữa công tác thanh tra và kiểm toán? (Ảnh minh họa trên Báo Xây dựng)

Công văn viện dẫn như sau:

Tại Điều 73 Luật Kiểm toán quy định: “Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Tổng Kiểm toán nhà nước quy định chi tiết các Điều khoản được giao trong Luật”. 

Nhưng nghiên cứu toàn bộ Luật Kiểm toán chỉ có 3 Điều cho phép Tổng kiểm toán quy định, đó là: Mục 2 Điều 6; Khoản 3 Điều 29, Khoản 3 Điều 58;

Tất cả 3 quy định cho phép Tổng kiểm toán hướng dẫn thì không có chữ nào quy định cho Tổng kiểm toán quyết định ban hành quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình.

Vậy thì vấn đề này nên xem xét về thẩm quyền ban hành quyết định nêu trên?

Công văn tiếp tục viện dẫn: Khoản 9 Điều 55 Luật Kiểm toán quy định về đối tượng kiểm toán, trong đó khoản 9 quy định: 

“Ban quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí ngân sách Nhà nước hoặc có nguồn ngân sách Nhà nước”, nhưng Luật Kiểm toán cũng không giao cho Tổng kiểm toán quy định chi tiết về Điều này.

Công văn cũng nêu: Theo Điều 9 Luật Kiểm toán, “Kiểm toán nhà nước có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý sử dụng tài chính công, tài sản công; viện dẫn Điều 4 Luật Kiểm toán “đối tượng kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công… các hoạt động có liên quan đến việc quản lý tài chính công, tài sản công của các đơn vị được kiểm toán”. 

Khoản 3 Điều 3 Luật Kiểm toán “đơn vị được kiểm toán là cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” cùng một số vấn đề khác để khẳng định việc Tổng kiểm toán ban hành Quyết định số 02 là đúng.

Qua nghiên cứu các điều khoản trích dẫn của công văn, tác giả thấy 2 thuật ngữ chính cần được làm rõ đó là: Thuật ngữ “tài chính công” và thuật ngữ “tài sản công”.

Về tài sản, tại Khoản 5 Điều 3 Luật Kế toán quy định: “giá gốc là giá trị được ghi nhận ban đầu của tài sản hoặc nợ phải trả, giá gốc của tài sản được tính báo gồm chi phí mua, bốc xếp, vận chuyển, lắp ráp, chế biến và các chi phí trực tiếp khác theo quy định của pháp luật đến khi đưa tài sản vào trạng thái sẵn sàng sử dụng".

Về tài sản công, tại Điều 1 Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước quy định:

“Luật này quy định chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp (sau đây gọi chung là cơ quan, tổ chức, đơn vị), bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định".

Như vậy một công trình đang đầu tư xây dựng, chưa hoàn thành, nghiệm thu đưa vào sử dụng, quyết toán thì chưa được gọi là tài sản công?

Về nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực đầu tư công, tại Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2014 quy định: Lĩnh vực đầu tư công bao gồm:

1. Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.

2. Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.

3. Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích.

4. Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 tại Điều 1 quy định về phạm vi điều chỉnh: “Luật này quy định về lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan trong lĩnh vực ngân sách nhà nước”.

Tại Khoản 1 Điều 3 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định về áp dụng pháp luật: “Việc lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách nhà nước phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”.

Về đầu tư xây dựng, tại khoản 5 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định:

“Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.

Về điều kiện thực hiện thu, chi ngân sách nhà nước, tại Điểm a Khoản 2 Điều 12 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định:

“Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công và xây dựng”.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của chủ đầu tư, tại Điều 33 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định:

1. Thực hiện các dự án đầu tư qua các giai đoạn của quá trình đầu tư: Chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị dự án, nghiệm thu, bàn giao, tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước, đầu tư công, xây dựng và quy định khác của pháp luật có liên quan.

2. Chấp hành đúng các quy định của pháp luật về hợp đồng, kế toán, thống kê, báo cáo, quyết toán, công khai và lưu trữ hồ sơ dự án.

Như vậy theo quy định của Điều 3 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định, thì đối với cơ quan Kiểm toán nhà nước, khi kiểm toán về tài chính công và tài sản công, về nội dung kiểm toán phải tuân theo các quy định trong Luật ngân sách Nhà nước.

Vấn đề thứ hai, Công văn nêu rằng “đối với Thanh tra Bộ Xây dựng là cơ quan trực thuộc Bộ Xây dựng, thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng; đối tượng chủ yếu của Thanh tra Bộ Xây dựng là các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Xây dựng”.

Về vấn đề này xin được giải thích như sau:

Điều 162 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng”.

Thế nào là hoạt động xây dựng?

Theo quy định tại khoản 21 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “hoạt động xây dựng gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng”.

Thế nào là công trình xây dựng?

Theo khoản 10 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. 

Công trình xây dựng bao gồm: công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp phát triển nông thôn, công trình hạ tầng hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác”.

Tại Điều 165 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Thanh tra xây dựng thuộc Bộ Xây dựng, Sở Xây dựng thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về xây dựng đối với các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động đầu tư xây dựng”.

Mặt khác, theo quy định tại Nghị định số 26/2013/NĐ-CP ngày 29/3/2013 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra ngành Xây dựng tại Điều 11. Nội dung thanh tra chuyên ngành xây dựng:

1. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về quy hoạch, kiến trúc:

a) Về công tác lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch xây dựng: Quy hoạch xây dựng vùng; quy hoạch xây dựng đô thị; quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn; quy hoạch xây dựng nông thôn mới; quy hoạch xây dựng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, các cửa khẩu biên giới quốc tế;

b) Về công tác quản lý quy hoạch xây dựng: Công bố công khai quy hoạch xây dựng; cắm mốc chỉ giới xây dựng và các mốc giới quy định khác ngoài thực địa; cấp giấy phép quy hoạch; cung cấp thông tin về quy hoạch xây dựng; thực hiện xây dựng theo quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

c) Việc quản lý, sử dụng vốn cho công tác quy hoạch xây dựng theo thẩm quyền;

d) Điều kiện năng lực của tổ chức, cá nhân tham gia thiết kế quy hoạch xây dựng, điều kiện hành nghề kiến trúc sư, điều kiện hành nghề kỹ sư quy hoạch đô thị; việc đào tạo, cấp và quản lý chứng chỉ hành nghề kiến trúc sư, chứng chỉ hành nghề kỹ sư quy hoạch đô thị.

2. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về hoạt động đầu tư xây dựng:

a) Việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình;

b) Việc lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, tổng dự toán, dự toán công trình xây dựng;

c) Việc áp dụng quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn xây dựng đối với công trình xây dựng; việc áp dụng tiêu chuẩn xây dựng của nước ngoài trong hoạt động xây dựng tại Việt Nam;

d) Việc cấp, gia hạn, điều chỉnh, cấp lại, thu hồi giấy phép xây dựng và quản lý xây dựng theo giấy phép xây dựng;

đ) Việc lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng theo quy định của Luật Xây dựng và pháp luật về đấu thầu;

e) Việc cấp, thu hồi giấy phép thầu đối với các nhà thầu nước ngoài hoạt động xây dựng tại Việt Nam;

g) Việc thuê tư vấn nước ngoài trong hoạt động xây dựng tại Việt Nam;

h) Việc ký kết, thực hiện hợp đồng trong hoạt động xây dựng;

i) Việc lập, quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình;

k) Việc quản lý chất lượng công trình xây dựng; nghiệm thu, bàn giao, bảo hành, bảo trì công trình; thanh toán, quyết toán công trình theo thẩm quyền;

l) Việc đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, cấp và quản lý các loại chứng nhận, chứng chỉ hành nghề hoạt động xây dựng theo quy định của pháp luật;

m) Việc thành lập, hoạt động của các phòng thí nghiệm chuyên ngành xây dựng.

3. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về phát triển đô thị, bao gồm:

a) Việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển đô thị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

b) Việc tuân thủ quy định pháp luật trong việc nâng cấp đô thị;

c) Việc đầu tư xây dựng các khu đô thị.

4. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về quản lý, sử dụng các công trình hạ tầng kỹ thuật, bao gồm: cấp nước, thoát nước, xử lý nước thải; chất thải rắn thông thường; chiếu sáng đô thị, cây xanh đô thị; nghĩa trang; công trình ngầm đô thị; các công trình hạ tầng kỹ thuật khác trong phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng.

5. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về phát triển, quản lý, sử dụng nhà ở, kinh doanh bất động sản, quản lý, sử dụng công sở trong phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng.

6. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất vật liệu xây dựng; kinh doanh vật liệu xây dựng có điều kiện theo quy định của pháp luật.

7. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng theo thẩm quyền.

8. Thanh tra việc thực hiện các quy định pháp luật khác trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành Xây dựng.

Như vậy nội dung công văn nêu đối tượng chủ yếu của Thanh tra Bộ Xây dựng là các tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Xây dựng là chưa hoàn toàn đúng theo quy định của pháp luật.

Nghiên cứu Quyết định số 02/2017/QĐ-KTNN của Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành quy trình kiểm toán dự án đầu tư xây dựng, chúng ta thấy nội dung của quy trình hầu hết các vấn đề chồng chéo với nội dung thanh tra của chuyên ngành xây dựng như đã trích dẫn các quy định pháp luật nêu trên.

Mặt khác, về giới hạn kiểm toán là không rõ: giới hạn của Quyết định này chỉ đối với các công trình đầu tư theo vốn được quy định trong Luật Ngân sách nhà nước và Luật Đầu tư công chứ không được mở rộng đối với mọi dự án như trong quy trình. 

Bởi vì ngoài vốn đầu tư theo Luật Ngân sách nhà nước và các nguồn vốn đầu tư khác theo quy định của Luật Đầu tư công thì các nguồn vốn 100% do vốn tư nhân đầu tư không thuộc phạm vi quy định của Quyết định này. 

Rõ ràng trong các pháp luật,có sự sai khác về ngôn ngữ pháp luật như Luật Ngân sách nhà nước thì viết “đầu tư xây dựng cơ bản”, Luật Xây dựng thì viết “đầu tư xây dựng công trình”… và nhiều thuật ngữ khác trong đầu tư xây dựng cũng chưa thống nhất. 

Một số vấn đề chồng chéo giữa Luật Xây dựng, Luật Đầu tư công cũng sẽ được nghiên cứu và đề xuất sửa đổi trong các bài viết tiếp theo.

Như vậy, việc chồng chéo là rõ, đặc biệt đối với Quyết định số 02/2017/QĐ-KTNN ban hành quy trình kiểm toán cũng cần sớm được xem xét điều chỉnh. 

Mặt khác, theo quy định của Luật Ban hành văn bản thì Quyết định số 02/2017/QĐ-KTNN của Tổng kiểm toán nhà nước không được có nội dung trái với Nghị định số 26/2013/NĐ-CP ngày 29/3/2013 của Chính phủ.

Những nhà khoa học có trách nhiệm với xã hội qua nghiên cứu đã cung cấp thông tin với mục đích chính là nhằm giải quyết vấn đề chồng chéo trong pháp luật để các cấp có thẩm quyền xem xét, điều chỉnh góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật Việt Nam hoàn chỉnh, đồng bộ. 

Vấn đề cần tiếp tục được bàn luận.