Từ những bất thường trong dự án BOT giao thông…
Theo Báo cáo giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT)” ngày 15/8/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trong giai đoạn 2011-2016, cả nước huy động được khoảng 171.308 tỷ đồng đầu tư lĩnh vực giao thông, trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2%.
Đến nay, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 55 dự án BOT, với tổng mức đầu tư 137.819 tỷ đồng.
Bên cạnh một số kết quả tích cực đáng ghi nhận, việc thực hiện một số dự án BOT giao thông cũng còn nhiều điều không đúng và tiêu cực trong toàn bộ quá trình và quy trình xây dựng, thẩm định, thông qua, triển khai, quyết toán, thu phí và giám sát thực hiện dự án BOT… thực sự gây nhiều quan ngại và bức xúc trong công luận.
Theo đó, hiện không có dự án BOT nào ngoài đường bộ và phần lớn là dự án cải tạo nâng cấp tuyến đường độc đạo, hạn chế sự lựa chọn của người dân, không được người dân đồng thuận..
Theo Kiểm toán Nhà nước, 51 dự án BOT sau khi sau khi rà soát đã bị cơ quan này cắt bớt thời hạn thu phí tổng cộng tới 170 năm.
(Thậm chí trạm thu phí Tào Xuyên-Thanh Hóa phải dừng thu ngay từ 10/8/2017 vì đã thu hoàn vốn chỉ sau 7 năm, chứ không phải là 27 năm 8 tháng như kế hoạch).
 |
| Theo Kiểm toán Nhà nước, 51 dự án BOT sau khi sau khi rà soát đã bị cơ quan này cắt bớt thời hạn thu phí tổng cộng tới 170 năm. Ảnh minh hoạ: VTV |
Trên toàn tuyến QL1 có tới 37 trạm thu phí, mà quá nửa là trạm thu phí của các dự án BOT, với 8 trạm BOT bị đặt không đúng chỗ gây bức xúc dư luận như trạm BOT Cai Lậy nêu trên.
Theo kết luận của thanh tra Chính phủ ngày 21/8/2017 và Thông báo số 2222/TB-TTCP của Thanh tra Chính phủ ban hành ngày 01/9/2017, thông báo Kết luận thanh tra việc chấp hành quy định của pháp luật trong việc thực hiện một số dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) trong lĩnh vực giao thông, môi trường tại Bộ Giao thông Vận tải, hầu hết các dự án BOT về giao thông trên cả nước là chỉ định thầu, không có cạnh tranh, nhiều dự án đầu tư được phê duyệt khi không có báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt.
Một số dự án BOT được quyết định chủ trương đầu tư không hợp lý trong cân đối tổng thể và quy hoạch.
Trong phê duyệt một số nội dung đầu tư, tổng mức đầu tư không tuân thủ đúng quy định, còn nhiều sai lệch.
Việc công bố sau khi phê duyệt danh mục dự án không đúng thời điểm.
|
|
Việc xác định giá trị nghiệm thu thanh toán áp dụng giá vật tư, xăng, dầu, cát vàng, xi măng… không đúng tại thời điểm thi công làm tăng giá trị ảo cho dựa án.
Riêng ở Thành phố Hồ Chí Minh, đã phát hiện ra sai phạm ở 6 dự án BOT lên đến hàng nghìn tỷ đồng do không xây dựng, không công bố danh mục dự án, hoặc thực hiện công bố chậm; không thực hiện đúng quy định về lựa chọn nhà thầu, không lập kế hoạch đấu thầu, không tuân thủ việc thẩm định, phê duyệt dự án khả thi, luận chứng cần thiết phải đầu tư, phương án so sánh... đúng quy định pháp luật.
Hơn nữa, việc không thực hiện đấu thầu dự án đã ảnh hưởng không tốt đến kết quả lựa chọn nhà đầu tư, đàm phán, ký kết và giám sát thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Nhiều nhà đầu tư đã lập, duyệt không đúng nhiều khối lượng, định mức, đơn giá trong dự toán công trình; không hợp lý trong việc xác định giá trị và thanh quyết toán công trình dự án; không hoàn thành dự án đúng tiến độ và không quyết toán được dự án theo đúng thời gian hợp đồng…
Câu chuyện địa điểm đặt trạm, đối tượng và mức thu phí hoàn vốn nhiều dự án BOT giao thông còn dài và không rõ hồi kết.
Cốt lõi của mọi nguyên nhân chính là sự không chặt chẽ trong quản lý nhà nước đối với dự án BOT.
Đặc biệt, nhận thức của một vài lãnh đạo bộ, ngành còn sai lệch, ngộ nhận về BOT, không coi dự án BOT giao thông là tài sản công và đầu tư công nên không cần Kiểm toán Nhà nước.
Đồng thời, còn hiện tượng cố tình lập lờ, không phân biệt và đánh đồng dự án BOT giao thông xây mới với loại hoạt động đơn giản là duy tu, bảo dưỡng, tăng cường, thảm lại mặt đường độc đạo, tạo nút thắt và ép buộc người dân không có sự lựa chọn cần thiết lộ trình giao thông trên cơ sở so sánh tiện ích, chi phí và thời gian cần thiết, mà dự án ở Cai Lậy nêu trên là minh chứng nóng và mới nhất...
Việc thực hiện nhiều dự án BOT giao thông là phù hợp xu thế phát triển kinh tế thị trường, góp phần đa dạng hóa nguồn vốn và phương thức đầu tư xã hội, giảm bớt khó khăn về nguồn vốn Ngân sách Nhà nước và sức ép tăng nợ công, cải thiện đáng kể năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ quốc gia theo hướng thông thoáng, an toàn, tiện lợi và nhanh chóng hơn…
Tuy nhiên, thực tế cho thấy BOT có nguy cơ bị biến tướng thành dự án độc quyền hoặc vì lợi ích nhóm..?!.
|
|
Công luận quan ngại rằng, nếu không có sự thay đổi quan trọng cả về nhận thức, cả về cơ sở pháp lý và giám sát để đảm bảo sự minh bạch, xác đáng, hài hòa lợi ích doanh nghiệp, người dân và nhà nước;
Không nhận diện và kiên quyết xử lý các mầm bệnh của chủ nghĩa thân hữu, lợi ích nhóm và tham nhũng trong hoạt động quản lý BOT...
Thì các hoạt động đầu tư và quản lý BOT tương lai sẽ ngày càng không có hiệu quả và triển lành mạnh, bền vững như kỳ vọng.
…Đến những lỗ hổng trong quản lý dự án BT
Hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao) đã và đang được áp dụng ở Việt Nam chủ yếu là trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và hầu hết nằm ở các địa phương.
Hiện Bộ Giao thông Vận tải quản lý 4 dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỉ đồng đã và đang triển khai, trong đó có hai dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải...
Tại Thành phố Hồ Chí Minh, từ tháng 4/2015 tới tháng 3/2016, Uỷ ban nhân dân thành phố đã phê duyệt 11 dự án BT do các nhà đầu tư đề xuất.
Tại Bắc Ninh, có tới 77 dự án đã được phê duyệt, trong đó 8 dự án đang triển khai, 5 dự án đã hoàn thành.
Trên địa bàn Thủ đô có 16 dự án đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỉ đồng.
Kể từ tháng 6/2017 đến nay, Hà Nội đã có thêm hàng chục dự án đăng ký với tổng mức hàng nghìn tỉ đồng, trong đó có nhiều dự án BT.
Theo cơ chế triển khai các dự án BT đã và đang thực hiện ở nước ta, khác với BOT nhà đầu tư phải thu hồi vốn qua khai thác công trình do mình bỏ vốn đầu tư, BT cho phép nhà đầu tư an toàn hơn vì sau khi xây dựng xong công trình được nhà nước (bộ, địa phương) thanh toán dưới dạng tiền trái phiếu hoặc quỹ đất do hai bên thống nhất, lựa chọn và định giá theo hợp đồng.
Về bản chất, BT là cam kết Nhà nước “mua” dự án BT bằng tiền ngân sách hoặc nguồn thu cho Ngân sách Nhà nước.
Kẽ hở đáng quan ngại trong quản lý nhà nước đối với dự án BT thể hiện ở những điểm sau:
Thứ nhất, chủ đầu tư được giành quyền chủ động dẫn dắt cuộc chơi do các dự án BT hầu hết đều được chỉ định thầu và dễ “bắt tay” thương lượng với cơ quan quản lý, từ lựa chọn dự án, xác định tổng mức đầu tư, thực hiện và quyết toán dự án.
Hơn nữa, theo quy định tại Nghị định 15/2015-NĐ-CP về quản lý dự án theo hình thức PPP, việc giám sát chất lượng công trình BT dù được thực hiện theo thủ tục áp dụng đối với dự án đầu tư công, nhưng khá lỏng vì nhà đầu tư, doanh nghiệp chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý, giám sát thi công, nghiệm thu...
Cơ quan quản lý nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp theo hợp đồng.
Và trong trường hợp cần thiết, cơ quan quản lý mới thuê tổ chức tư vấn có đủ năng lực để hỗ trợ thực hiện việc giám sát.
Thứ hai, cơ chế thanh toán bằng trái phiếu Chính phủ đã làm biến tướng BT thành dự án đầu tư công đích thực, nhất là đối với dự án được cơ quan quản lý “thông cảm”, ưu ái cho thanh toán một phần vốn trước khi công trình hoàn thành, giống như cơ chế giải ngân dự án đầu tư công thông thường khác.
Trong giai đoạn 2011-2015, một số dự án BT được thực hiện tại những địa phương nơi nguồn lực đất không hấp dẫn, đều được chuyển sang thanh toán bằng tiền dưới hình thức Trái phiếu Chính phủ với lý do phục vụ nhu cầu cấp thiết.
Bộ Giao thông Vận tải cũng đã triển khai 3 dự án BT với cơ chế thanh toán bằng tiền kiểu này.
|
|
Về bản chất, những dự án BT được dùng tiền chi trả cho các nhà đầu tư thì thực sự “mất chất” BT, trở thành dự án đầu tư công bằng nguồn Ngân sách Nhà nước mà không phải qua đấu thầu thực hiện, nên tất yếu kéo theo nhiều hệ lụy tiêu cực khác.
Thứ ba, cơ chế thanh toán bằng quỹ đất cũng hấp dẫn nhà đầu tư vì họ được quyền sử dụng quỹ đất không qua đấu thầu lựa chọn người trúng thầu và giá trúng thầu như cơ chế đấu giá đất tạo nguồn Ngân sách Nhà nước khác.
Với cơ chế độc quyền này, nhà đầu tư có nhiều kỳ vọng vào khai thác “lợi nhuận kép” trong chênh lệch giá đất cả trước và sau thực hiện dự án:
Vừa từ việc định giá trị quỹ đất thấp với các cơ quan thẩm định giá (vốn chỉ quen tính rẻ quỹ đất công để giảm bớt tiền Ngân sách Nhà nước đền bù thu hồi đất cho các dự án đầu tư công ích), vừa từ cơ hội tăng giá quỹ đất sau hoàn thành công trình.
Nói cách khác, việc thanh toán bằng quỹ đất không qua hình thức đấu thầu, nhất là không tính tới giá trị gia tăng sau khi hoàn thành công trình, khiến giá trị quỹ đất "hàng đổi hàng" giữa nhà nước với nhà đầu tư BT không thể xác định phù hợp với thị trường.
Thứ tư, sự lỏng lẻo trong quy định quản lý nhà nước cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến nhiều sai phạm và có biểu hiện thất thoát trong dự án BT thời gian qua.
Quy định pháp lý về tính giá trị quyền sử dụng đất trong quản lý nhà nước với dự án BT khá chậm và chưa thực rõ, dù trong Nghị định số 181/2004/NĐ-CP; Nghị định số 78/2007/NĐ-CP hay Thông tư 145/2007/TT-BTC ngày 6/12/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
Ngay cả Luật Đất đai 2013 cũng không có quy định chi tiết nào về định giá hạ tầng, cũng như định giá quyền sử dụng đất để trả cho nhà đầu tư trong quản lý dự án BT.
Tới tháng 6/2014, Bộ Tài nguyên và Môi trường mới ban hành Thông tư quy định chi tiết phương pháp định giá đất…
|
|
Ngoài ra, kẻ hở còn ở chỗ: Trên thực tế, các dự án BT đều do nhà đầu tư đề xuất; việc xem xét, chấp thuận quyết toán giá trị hợp đồng của dự án hầu như chỉ dựa trên cơ sở báo cáo quyết toán do nhà đầu tư lập và được tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán.
Về nguyên tắc, quỹ đất đối ứng và giá trị tiền sử dụng đất chỉ được xác định sau khi dự án BT hoàn thành và bàn giao.
Trên thực tế, thường là tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư trong dự án BT thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án khác đối ứng.
Đặc biệt, theo kết luận Thanh tra Bộ Tài chính: Việc thẩm định giá đất và xác định tiền sử dụng đất của chủ dự án BT phải nộp không quy về cùng thời điểm.
Trong đó, chi phí phát triển được xác định theo tương lai (có tính đến yếu tố trượt giá) còn doanh thu phát triển lại được xác định theo giá trị tại thời điểm thẩm định giá đất… khiến giá trị quyết toán dự án BT khó chính xác và có thể dẫn tới thất thoát.
Kết quả thanh tra của các cơ quan chức năng cho thấy, dự án BT “đổi đất lấy hạ tầng” đầu tiên xuất hiện ở Bà Rịa – Vũng Tàu từ 1992.
Sau 8 năm thực hiện, cơ chế mới này đã giúp Bà Rịa - Vũng Tàu huy động được 1.700 tỷ đồng, gấp hơn 5 lần so với mức đầu tư từ ngân sách 40 tỷ đồng/năm), góp phần thay đổi mặt bằng hạ tầng của địa phương.
Đồng thời, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cũng là trường hợp đầu tiên có lãnh đạo địa phương bị thi hành kỷ luật vì trong việc thực hiện “đổi đất lấy hạ tầng”.
Trong giai đoạn năm 2008 đến tháng 9/2012, chỉ có 1/15 dự án đầu BT đã ký hợp đồng tại Hà Nội được lựa chọn nhà đầu tư thông qua hình thức đấu thầu.
14 dự án còn lại đều chỉ định thầu, trong khi không có tài liệu chứng minh xác đáng việc cấp bách phải chỉ định thầu dự án BT.
Thực tế cho thấy, việc áp dụng định mức, đơn giá, tính toán khối lượng không đúng, dẫn đến làm sai, tăng giá trị công trình, đội vốn và chỉ bị phát hiện khi cơ quan thanh tra vào cuộc.
Nói cách khác, việc thực hiện hình thức BT thiếu chặt chẽ khiến giá trị dự án BT mà địa phương nhận được thấp hơn nhiều so với giá trị quỹ đất và những hệ lụy khác mà địa phương phải trả.
BOT hay BT là những hình thức đầu tư phù hợp theo cơ chế thị trường và ngày càng mở rộng, góp phần nhất định trong huy động vốn xã hội và tạo động lực đầu tư phát triển hạ tầng-kinh tế chung. Có những doanh nghiệp đã làm tốt, mang lại nguồn lợi cho xã hội, chia sẻ thành quả có được với cộng đồng - mỗi năm dành hàng trăm tỷ đồng, thậm chí hàng nghìn tỷ ủng hộ người nghèo.
Tuy nhiên, bên cạnh những doanh nghiệp đã làm tốt thì có cả những doanh nghiệp đã bị nêu đích danh "có vấn đề", vì vậy cần có sự nhận diện đầy đủ tác động hai mặt của chúng và sự triển khai đồng bộ, các chính sách quản lý, sự phối hợp chặt chẽ cần thiết từ các bên liên quan, nhằm tăng hiệu quả hoạt động và quản lý nhà nước đối với các dự án này…
Và những giải pháp đột phá cần có
Với tinh thần đó, trong thời gian tới, các cơ quan chức năng cần tiếp tục rà soát, củng cố thống nhất nhận thức và hoàn thiện đồng bộ cơ sở pháp lý quản lý nhà nước về BOT và BT;
Bổ sung quy định chặt chẽ về tiêu chí dự án BOT và BT; những tiêu chí và phương thức lựa chọn nhà đầu tư, tránh tình trạng lựa chọn nhà đầu tư chỉ dựa trên cơ sở vốn chủ sở hữu theo báo cáo tài chính, nhưng không có năng lực thực sự;
Quy định về cơ cấu nguồn vốn đầu tư, hình thức góp vốn; việc lập, phê duyệt và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, định mức đơn giá và việc công bố chỉ số giá thị trường;
Quy định rõ nguyên tắc, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc đàm phán ký kết hợp đồng dự án, trong việc giám sát thực hiện hợp đồng, quản lý chất lượng công trình và tổng giá trị đầu tư, giá thu phí và thời gian thu phí với các cơ chế đấu thầu, kiểm tra, giám sát, thanh quyết toán như công trình sử dụng vốn ngân sách;
Bổ sung vào quy hoạch hệ thống giao thông toàn quốc tiêu thức trạm thu phí giao thông, trên cơ sở ban hành tiêu chí cụ thể hợp lý và đúng quy định;
Điều chỉnh vị trí những trạm thu phí bất hợp lý trên cơ sở đề cập đầy đủ các yếu tố và đảm bảo hài hòa lợi ích nhà đầu tư, người sử dụng hạ tầng và Nhà nước; ban hành và điều chỉnh giá thu phi giao thông hợp lý.
Việc thu phí phải đảm bảo tuyệt đối minh bạch, trên cơ sở định kỳ cập nhật mức thu thực tế và bổ sung hoàn thiện quy trình chặt chẽ, có giám sát bằng công nghệ tiên tiến và thực hiện bắt buộc công nghệ thu phí tự động.
Đặc biệt, cần hoàn thiện những quy định chặt chẽ và minh bạch về cách tính và thời điểm thanh toán giá trị quyền sử dụng đất hoặc mặt bằng cho chủ đầu tư dự án BT, sao cho để bịt chặt những lỗ hổng gây thất thoát tài sản công do không tính đúng, tính đủ lợi ích của nhà nước, bảo đảm cân bằng quyền lợi và nghĩa vụ của chủ đầu tư đối với dự án BT.
Đồng thời, rà soát, bổ sung những chế tài nghiêm khắc cả về tài chính và hành chính trước các hiện tượng chậm trễ quyết toán công trình và các sai phạm khác;
Thực hiện việc thanh tra liên ngành phải gắn với giám định khối lượng, chất lượng công trình nhằm xác định rõ thực chất khối lượng, giá trị công trình, khắc phục tình trạng nhiều cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán,nhưng trách nhiệm cá nhân và tập thể không rõ và hiệu lực, hiệu quả thấp trong quá trình tham gia quản lý dự án BOT và BT…
Cuối cùng, cần coi trọng việc xây dựng và công khai các quy hoạch, thiết kế dự án;
Tăng cường sự giám sát, phản biện xã hội và các biện pháp đồng bộ khác để bảo đảm chất lượng, hiệu quả và sự đồng thuận xã hội trong xây dựng và triển khai dự án.