(Tiếp theo phần 1)
II. Chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học
1. Chủ sở hữu tài sản của mọi hình thức sở hữu đã được xác lập tại Bộ Luật Dân sự. Tuy nhiên, khái niệm này từ sau năm 2015 đã có sự thay đổi rất cơ bản đối với các tài sản công.
Trước năm 2015, các tài sản công đều thuộc sở hữu nhà nước. Bộ Luật Dân sự 2005 khẳng định “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu” đối với tài sản loại này (Điều 201).
Từ năm 2015 đến nay, theo Bộ Luật dân sự 2015, các tài sản công thuộc sở hữu toàn dân.
Do đó, chủ sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân sẽ phải là cộng đồng xã hội, còn Nhà nước chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu để thực hiện quyền của chủ sở hữu (Các Điều 197, 198).
2. Để thực hiện quyền của chủ sở hữu, chủ sở hữu có thể trực tiếp nắm, cũng có thể ủy quyền cho một pháp nhân hoặc cá nhân nào đó làm đại diện.
Đối với các chủ thể giáo dục đại học công lập, chủ sở hữu (toàn dân) có thể chọn một cơ quan Nhà nước (Các Điều 197, 198 Bộ Luật Dân sự 2015) hoặc có thể chọn Hội đồng trường để đại diện cho mình (Điều 16 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật giáo dục đại học quy định “Hội đồng trường của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”).
Trường hợp đầu tương ứng với định chế cơ quan chủ quản, trường hợp sau tương ứng với định chế hội đồng.
Tuy nhiên chỉ trong trường hợp sau thì trường đại học mới thực sự có quyền tự chủ.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học cũng chỉ rõ đối với khu vực giáo dục đại học ngoài công lập “Hội đồng trường của trường đại học tư thục, trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận là tổ chức quản trị, đại diện cho nhà đầu tư và các bên có lợi ích liên quan” (Điều 17).
Đến đây, có thể nhận thấy quyền tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học (cả công lẫn tư) chỉ có được khi chủ sở hữu chấp nhận trao quyền đại diện cho hội đồng trường, chứ không phải cho một “cơ quan chủ quản” nào khác.
 Trường Đại học Tôn Đức Thắng. (Ảnh minh họa: tdtu.edu.vn) |
3. Trong giáo dục đại học, hội đồng trường là “tổ chức thực quyền cao nhất trong một cơ sở giáo dục đại học”, như Nghị quyết 19-NQ/TW Ban Chấp hành Trung ương Khóa 12 đã khẳng định.
Mặt khác, Hội đồng trường lại đại diện cho chủ sở hữu nên thành phần của Hội đồng trường phải do chủ sở hữu lựa chọn.
Về thành phần, thông thường Hội đồng trường có 2 nhóm thành viên: nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu và nhóm đại diện cho cộng đồng xã hội (để mở rộng dân chủ).
Chỉ trong trường hợp cơ sở giáo dục đại học thuộc sở hữu toàn dân thì 2 nhóm này mới nhập làm một.
Vì các quyết định của Hội đồng trường tuân theo nguyên tắc đa số nên lẽ thường tình nhóm đại diện cho quyền lợi của chủ sở hữu phải chiếm đa số.
Tuy nhiên, trong trường hợp chủ sở hữu tự nguyện từ bỏ lợi ích của mình (cả về tài chính lẫn quyền lực) thì trong thành phần của Hội đồng trường chỉ còn nhóm thứ 2 đại diện cho cộng đồng xã hội.
Đây là trường hợp của trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận.
III. Nhân sự và phương thức làm việc của Hội đồng trường phụ thuộc loại hình sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học
Luật Giáo dục đại học (Điều 7) quy đinh chỉ có 2 loại hình cơ sở giáo dục đại học là trường đại học công lập và trường đại học tư thục (bao gồm cả trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận).
Tuy nhiên nếu căn cứ vào tính đa dạng về loại hình sở hữu, chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu như đã nêu ở Bộ Luật Dân sự 2015 thì Việt Nam từ trước tới nay và trong tương lai gần có thể có nhiều loại hình cơ sở giáo dục đại học hơn.
Luật 34/2018/QH14 tại các Điều 16, 17 và 18 quy định chung chung thành phần nhân sự của 2 loại hình trường đại học công lập và tư thục.
Tuy nhiên để có được một Hội đồng trường “đích thực”,”hữu hiệu” thì thành phần nhân sự và phương thức làm việc của nó cần được tính toán cụ thể hơn (Xem Phụ lục).
Tư liệu này sẽ có lợi cho các Cơ sở giáo dục đại học khi soạn thảo Quy chế tổ chức và hoạt động cụ thể của mình.
IV. Những bất cập và hệ lụy trong triển khai cơ chế Hội đồng trường
1. Trong tổ chức quản trị Xã hội và Nhà nước có 2 loại định chế tổ chức rất phổ biến:
Một là, định chế có cấu trúc kiểu tập quyền (cấp trên bổ nhiệm cấp dưới và cấp dưới phải chấp hành các chỉ thị của cấp trên dưới dạng các quyết định cá nhân; mọi nhà trường đều có cơ quan/bộ chủ quản; trường không được quyền tự chủ hoàn toàn );
Hai là, định chế điều phối tự quản kiểu hội đồng (qua bầu chọn đại diện các nhóm lợi ích có liên quan; không có cơ quan/bộ chủ quản; trường được tự chủ tối đa).
Cho tới nay, cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập khác, các cơ sở giáo dục đại học công lập Việt Nam đều hoạt động theo định chế thứ nhất.
2. Trong quá trình đổi mới đất nước nói chung và đổi mới giáo dục đại học nói riêng từ việc phân tích các điểm mạnh, yếu của 2 định chế tổ chức nêu trên Nghị quyết số 04/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005 của Chính phủ về Đổi mới giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020 đã nêu:
“… - Chuyển các cơ sở giáo dục đại học công lập sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, có pháp nhân đầy đủ, có quyền quyết định và chịu trách nhiệm về đào tạo, nghiên cứu, tổ chức, nhân sự và tài chính.
- Xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, xây dựng cơ chế đại diện sở hữu nhà nước đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập…”
Nghị quyết 89/NQ-CP ngày 10/10/2016 của Chính phủ về dự thảo Nghị định quy định cơ chế tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập cũng nêu rõ:
“ …Chính phủ thống nhất chủ trương đẩy mạnh thực hiện tự chủ đại học gắn với nâng cao chất lượng giáo dục đại học.
Theo đó, các trường đại học được giao quyền tự chủ cả về chuyên môn, tổ chức nhân sự, tài chính và tăng cường trách nhiệm giải trình; giảm mạnh sự can thiệp hành chính của các cơ quan chủ quản đối với hoạt động của các trường đại học, tiến tới xóa bỏ cơ chế chủ quản;
Đổi mới mô hình quản trị đại học theo hướng chuyển từ chế độ thủ trưởng (hiệu trưởng) sang chế độ tập thể lãnh đạo (hội đồng trường) tương tự như đã thực hiện đối với đổi mới doanh nghiệp nhà nước;
Quy định hội đồng trường là cấp có thực quyền, phân định rõ trách nhiệm giữa hội đồng trường với ban giám đốc (hiệu trưởng, phó hiệu trưởng), bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời đẩy mạnh thực hiện công khai, dân chủ, tôn trọng quyền của tập thể cán bộ, giảng viên…”.
Với chủ trương gia tăng quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học công lập, ở Việt Nam, cơ chế Hội đồng trường từng bước được khẳng định tại các văn bản pháp lý của Nhà nước.
Theo Luật Giáo dục 2005 Hội đồng trường là tổ chức chịu trách nhiệm quyết định về phương hướng hoạt động của nhà trường, huy động và giám sát việc sử dụng các nguồn lực dành cho nhà trường, gắn nhà trường với cộng đồng xã hội, bảo đảm thực hiện mục tiêu giáo dục.
Hội đồng trường là tổ chức quản trị, đại diện chủ sở hữu của nhà trường.
Do trước năm 2015 Nhà nước luôn là chủ sở hữu của các trường công lập nên ở các trường công lập cả Hiệu trưởng lẫn Hội đồng trường đều cùng là người đại diện cho Nhà nước.
Vì có sự chồng lấn về chức năng giữa Hiệu trưởng và Hội đồng trường như vậy nên phần lớn hiệu trưởng thường không muốn tiếp nhận cơ chế Hội đồng trường trong trường mình; và nếu phải chấp nhận thành lập Hội đồng trường thì chỉ xem nó như là một tổ chức tư vấn của mình.
Chính việc chậm thành lập các Hội đồng trường “đích thực” là nguyên nhân chủ yếu gây khó cho Nhà nước khi muốn trao nhiều quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học.
Vấn đề lại còn trở nên phức tạp hơn khi một mặt, theo Bộ Luật Dân sự 2015, chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học công lập hiện nay là cộng đồng xã hội (toàn dân) chứ không phải Nhà nước như trước năm 2015, còn Nhà nước hiện nay chỉ đóng vai trò đại diện cho chủ sở hữu.
Mặt khác, tại Luật 34/2018/QH14 , Điều 16 lại khẳng định “Hội đồng trường của trường đại học công lập ...thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan”.
Trong Luật hoàn toàn không nói tới khái niệm “Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở giáo dục đại học” (tức cơ quan chủ quản của cơ sở giáo dục đại học) mà chỉ nhắc tới “Cơ quan quản lý có thẩm quyền” (tức cơ quan quản lý nhà nước bao gồm Bộ Giáo dục và Đào tạo và chính quyền các địa phương quản lý trường đại học theo địa bàn).
Sự khác nhau đó ở 2 luật dẫn đến quan niệm sai trong nhiều người về sự hiện diện của 2 đại diện chủ sở hữu ở các cơ sở giáo dục đại học công lập.
Tuy nhiên bất hợp lý này sẽ được hóa giải khi ta lưu ý rằng Hội đồng trường chỉ thực sự cần thiết đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập tự chủ (hoạt động theo định chế điều phối tự quản kiểu hội đồng); còn ở các cơ sở giáo dục đại học chưa tự chủ (hoạt động theo định chế có cấu trúc kiểu tập quyền) thì đâu có cần thành lập Hội đồng trường.
Do đó cần phải hiểu cho đúng đại diện chủ sở hữu của cơ sở giáo dục đại học tự chủ phải là Hội đồng trường, còn đại diện chủ sở hữu của các cơ sở giáo dục đại học chưa tự chủ mới là cơ quan chủ quản.
Việc đưa vào Nghị định 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật số 34/2018/QH14 khái niệm mập mờ “Cơ quan quản lý trực tiếp cơ sở giáo dục đại học” áp dụng cho cả các cơ sở giáo dục đại học tự chủ là trái với tinh thần của Luật số 34/2018/QH14, nên cần được sửa ngay để Luật 34/2018/QH14 sớm đi vào cuộc sống.
3. Theo Nghị quyết 05/2005/NQ-CP của Chính phủ (2005), Nhà nước chấp nhận cả hai loại hình trường tư thục: trường tư thục vì lợi nhuận và trường tư thục không vì lợi nhuận.
Thế nhưng, trong một thời gian dài quy định chỉ có một loại trường tư thục dẫn tới việc đưa đồng thời cả hai khái niệm “sở hữu tư nhân” (hay “sở hữu riêng/sở hữu chung theo phần”- theo Bộ Luật dân sự 2015) - vốn chỉ có đối với loại trường tư thục hoạt động có lợi nhuận - và “sở hữu chung hợp nhất không phân chia” - thường chỉ có ở loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận- vào cùng một Quy chế 61 (sửa đổi).
Chính việc trộn lẫn các khái niệm sở hữu như trên đã dẫn tới sự can thiệp thô bạo vào quyền của những nhà đầu tư có ý định đưa nhà trường của mình đi theo hướng có lợi nhuận;
Đồng thời làm cho việc chuyển đổi các trường đại học dân lập sang trường đại học tư thục gặp nhiều trục trặc;
Có trường muốn ở lại với mô hình đại học dân lập để tiếp tục theo sở hữu tập thể (tức sở hữu chung hợp nhất) nhưng không được chấp thuận.
Những xung đột xảy ra khá phổ biến trong nội bộ các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập (cả dân lập lẫn tư thục) trong thời gian qua chủ yếu là do sự tranh giành quyền lực giữa các nhóm lợi ích trong trường (giữa Hội đồng trường với Ban giám hiệu, giữa các cổ đông với nhau).
Để giải tỏa các xung đột này giải pháp tốt nhất là phải tách bạch quyền hạn và chức năng giữa nhóm thành viên góp vốn (sáng lập và đầu tư), hội đồng trường (quản trị, định hướng và giám sát) và ban giám hiệu (quản lý và điều hành).
(Còn nữa)
Ngày 13/6/2020, Hiệp hội Các trường đại học, cao đẳng Việt Nam kết hợp với Viện Nghiên cứu phát triển Phương Đông tổ chức cuộc Tọa đàm khoa học “Đổi mới tư duy về quản lý Nhà nước với giáo dục đại học Việt Nam” tại thành phố Tuy Hòa, tỉnh Phú Yên.
Cuộc tọa đàm quy tụ gần 100 nhà quản lý, nhà nghiên cứu, chuyên gia trong lĩnh vực giáo dục đại học đặt dưới sự đồng chủ trì của Giáo sư Trần Hồng Quân - Chủ tịch Hiệp hội Các trường đại học, cao đẳng Việt Nam; Giáo sư Đặng Vũ Minh - Chủ tịch Liên hiệp Các hội khoa học - kỹ thuật Việt Nam và Giáo sư Trình Quang Phú - Viện trưởng Viện Nghiên cứu và phát triển Phương Đông.
Tọa đàm khoa học đã nhận được trên 20 báo cáo tham luận về tự chủ đại học, vai trò cũng như chức năng của Hội đồng trường trong mối quan hệ với Đảng ủy, Ban giám hiệu và cơ quan quản lý trực tiếp...Phát biểu trực tiếp tại Tọa đàm có nhiều ý kiến tham luận sâu sắc về vấn đề bãi bỏ cơ chế bộ chủ quản, từ chủ trương nghị quyết, quy phạm pháp luật đến thực tiễn. Giáo dục Việt Nam sẽ lần lượt đăng tải các ý kiến tham luận quý báu này.