Có thể nói, công tác đảm bảo chất lượng trong giáo dục đại học manh nha từ đầu năm 2003 đến nay gần 20 năm đã đi qua chặng đường khá dài với những thành tích nhất định trên các bình diện phát triển chính sách, xây dựng cơ chế (ban hành quy định ghi trong Luật Giáo dục, tiêu chuẩn kiểm định..), hình thành văn hóa chất lượng ở nhiều cơ sở giáo dục đại học với đội ngũ nhân sự làm công tác đảm bảo chất lượng tăng nhanh chóng.
 |
Ảnh minh họa: VNU |
Về phương diện nội dung quản lý đảm bảo chất lượng với giáo dục đại học không phải duy nhất một cơ quan là Cục Quản lý chất lượng mà còn có sự tham gia của một số đơn vị khác theo chức năng như Thanh tra, Vụ Giáo dục đại học, Tổ chức cán bộ. Thông thường, Vụ Tổ chức cán bộ chủ trì bắt đầu từ việc thành lập cơ sở giáo dục đại học, đi vào mở ngành đào tạo và hoạt động (Vụ Giáo dục đại học) và trong quá trình hoạt động (Vụ Thanh tra). Như vậy cơ chế đảm bảo chất lượng giáo dục đại học hình thành theo các bước:
Thứ nhất: Trường phải đảm bảo chất lượng là các điều kiện ban đầu để thành lập, trong hồ sơ, phải đáp ứng các quy định của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo về tên trường, mục đích thành lập, tổ chức bộ máy, kế hoạch xây dựng và phát triển, những ngành đào tạo tương lai và quy mô tuyển sinh, đội ngũ cán bộ giảng viên, tài chính, đất đai, và phải phù hợp với quy hoạch mạng lưới các cơ sở giáo dục đại học do Thủ tướng quyết định...
Trước khi chuyển hồ sơ thành lập trường lên Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trì làm đầu mối triển khai thẩm định thì Ủy ban nhân dân tỉnh phải tổ chức thẩm định hồ sơ thành lập trường theo quy định của Chính phủ tại Nghị định số 127/2018/NĐ-CP, quy định trách nhiệm quản lý nhà nước đối với giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục đại học, giáo dục thường xuyên: "tham gia thẩm định thực tế đề án thành lập cơ sở giáo dục đại học trên địa bàn; kiểm tra và xác nhận các điều kiện bảo đảm chất lượng đào tạo để Bộ Giáo dục và Đào tạo cho phép hoạt động giáo dục đối với các cơ sở giáo dục đại học trên địa bàn theo quy định".
Đoàn thẩm tra thành lập trường gồm các Bộ: Giáo dục và Đào tạo, Nội vụ, Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư, và đại diện Văn phòng Chính phủ. Cách tiếp cận đảm bảo chất lượng này hoàn toàn là cách tiếp cận dựa theo đầu vào (input-based) là bước ban đầu của quá trình đảm bảo chất lượng.
Cách tiếp cận này mang tính hành chính, nặng về thủ tục, thiếu tính chuyên nghiệp mang đặc trưng giáo dục đại học, không có chuyên gia về đảm bảo chất lượng hay kiểm định tham gia, cán bộ thẩm định có thể thiếu liêm chính. Điều này dẫn đến hệ quả là có cơ sở giáo dục đại học được thành lập nhưng rất thiếu về cơ sở vật chất đất đai, diện tích phòng học, trang thiết bị và đặc biệt đội ngũ giảng viên.
Thứ hai: Khi trường đại học chưa được tự chủ trong việc mở ngành đào tạo thì sẽ được Vụ bậc học xem xét hồ sơ mở ngành theo quy định về các điều kiện đảm bảo chất lượng của ngành học định mở (new programs) nếu đáp ứng với quy định mở ngành đào tạo thì Vụ sẽ trình lãnh đạo Bộ cho phép mở ngành đào tạo mới. Trước đây, trường hợp với ngành Y - Dược thì cần có ý kiến thẩm định theo tiêu chuẩn cơ sở vật chất của Bộ Y tế. Hiện nay theo Thông tư 22/2017/TT-BGDĐT thì không cần có ý kiến của Bộ Y tế, Hiệu trưởng nhà trường chịu trách nhiệm về tính xác thực của hồ sơ. Và cũng đã có quy định hồ sơ mở ngành trước khi trình ra Bộ, thì cần có ý kiến của Sở Giáo dục và Đào tạo và ý kiến thẩm định của một cơ sở giáo dục đại học được Bộ chỉ định.
Kiểm soát việc mở ngành đào tạo bởi Vụ bậc học và thực chất chỉ là một chuyên viên được giao theo dõi hoạt động của nhà trường vì thế thủ tục vẫn mang nặng tính hành chính, quan liêu. Hàng trăm ngành đào tạo thì hoàn toàn không có đủ chuyên viên với kiến thức và kinh nghiệm chuyên gia để thẩm định, góp ý hoàn thiện hồ sơ trình mở ngành đào tạo của trường theo yêu cầu đảm bảo chất lượng.
Sau khi được phép đào tạo ngành mới, Vụ bậc học (có thể) phối hợp với một vài Vụ trong Bộ đi kiểm tra quá trình tuyển sinh và đối chiếu hồ sơ đăng ký mở ngành đào tạo về các điều kiện đảm bảo chất lượng. Tuy nhiên, đây không phải là công việc thường xuyên của Vụ bậc học vì không đủ biên chế và chuyên môn để đi kiểm tra các điều kiện đảm bảo chất lượng. Việc chỉ định một cơ sở giáo dục đại học thẩm định theo cách tiếp cận (peer review) đã khiến thủ tục trở nên phức tạp, không độc lập, cạnh tranh thiếu minh bạch và thêm chi phí cho nhà trường.
Điều đặc biệt là trong điều kiện mở ngành có ghi: "Đã đăng ký kiểm định chất lượng giáo dục đại học hoặc được kiểm định đạt tiêu chuẩn chất lượng giáo dục theo quy định hiện hành". Điều đó, gián tiếp thừa nhận ngành đào tạo mới muốn mở ra phải cần chuẩn bị kiểm định chất lượng nhà trường trước. Trong thực tế, khi xây dựng và thực hiện một chương trình mới thì những điều kiện của kiểm định chất lượng nhà trường được kiểm định trước đây có thể hoàn toàn không có sự tương quan đến ngành đào tạo mới.
Mặt khác, sự phối hợp với Cục Quản lý chất lượng giáo dục hoàn toàn không có trong việc đi kiểm tra việc đào tạo. Công việc này vẫn mang nặng tính chất hành chính thời kỳ kế hoạch tập trung.
Thứ ba: Trong quá trình tuyển sinh và đào tạo, nếu xuất hiện những chuyện kiện cáo hoặc phàn nàn trước xã hội về chất lượng đào tạo đại học thì Thanh tra của Bộ sẽ thành lập đoàn thanh tra cũng sự tham gia của đại diện các Cục, vụ khác.
Chính sách quản lý nhà nước trên bình diện đảm bảo chất lượng giáo dục đại học cần phải đề cập là lần đầu tiên Bộ Giáo dục và Đào tạo yêu cầu tất cả các trường đại học, cao đẳng, phải xây dựng và công bố chuẩn đầu ra (learning outcomes) của chương trình đào tạo. Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng ban hành quy định tất cả các cơ sở giáo dục đại học, cao đẳng và trung cấp chuyên nghiệp phải thực hiện 3 công khai trong đó công khai điều kiện đảm bảo chất lượng để cho cơ quan quản lý nhà nước và xã hội giám sát. Có thể xem là cách tiếp cận về đảm bảo chất lượng với nhiều bên tham gia, chuyển từ tác nghiệp quản lý sang kiểm soát chất lượng.
Quá trình đảm bảo chất lượng đang phổ biến là thực hiện việc kiểm định chất lượng với sự kết hợp đảm bảo chất lượng bên trong và đánh giá chất lượng bên ngoài bởi cơ sở giáo dục đại học và tổ chức kiểm định. Hình thức kiểm định gồm kiểm định cơ sở giáo dục đại học và kiểm định chương trình.
Căn cứ theo Luật Giáo dục sửa đổi 2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 31/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 75/2006/NĐ-CP ngày 02 tháng 8 năm 2006 quy định và hướng dẫn rõ hơn như quy hoạch mạng lưới tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục; Nghị định cũng quy định: "Tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục được thành lập khi có đề án thành lập phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục; có đội ngũ kiểm định viên kiểm định chất lượng giáo dục đạt tiêu chuẩn, đủ về số lượng bảo đảm thực hiện kiểm định chất lượng giáo dục". Tuy nhiên, cho đến nay Việt Nam vẫn chưa có quy hoạch mạng lưới các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục nhưng một số tổ chức kiểm định đã được Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo cho phép thành lập và đi vào hoạt động.
Về chính sách đảm bảo chất lượng trong giáo dục và đào tạo cũng được nhấn mạnh tại Nghị quyết số 29/NQ-TW về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo năm 2013 rằng: "Hoàn thiện hệ thống kiểm định chất lượng giáo dục. Định kỳ kiểm định chất lượng các cơ sở giáo dục, đào tạo và các chương trình đào tạo; công khai kết quả kiểm định. Chú trọng kiểm tra, đánh giá, kiểm soát chất lượng giáo dục và đào tạo đối với các cơ sở ngoài công lập, các cơ sở có yếu tố nước ngoài". Nghị quyết cũng yêu cầu: "Chuẩn hóa các điều kiện bảo đảm chất lượng và quản lý quá trình đào tạo; chú trọng quản lý chất lượng đầu ra. Xây dựng hệ thống kiểm định độc lập về chất lượng giáo dục, đào tạo".
 |
Giờ học thực hành của sinh viên ngành y. Ảnh: Trung tâm Kiểm định chất lượng, Đại học Quốc gia Hà Nội |
Như vậy việc xây dựng hệ thống kiểm định độc lập về chất lượng giáo dục và đào tạo là bước chuyển quan trọng tách hoạt động kiểm định ra khỏi công việc của cơ quan Bộ Giáo dục và Đào tạo. Bộ chỉ làm công tác quản lý nhà nước với công tác đảm bảo chất lượng và kiểm định theo luật định. Tuy nhiên, tính độc lập ở đây được hiểu không giống như thực tế về tính độc lập trong kiểm định của các tổ chức kiểm định trên thế giới, như tự xây dựng tiêu chuẩn kiểm định chất lượng cho riêng mình về cơ sở giáo dục và đào tạo hoặc chương trình, tiêu chuẩn kiểm định viên, tài chính cho hoạt động kiểm định... Nội dung của tính độc lập cần được xác định rõ hơn. Tại Hội thảo về Kiểm định chất lượng giáo dục đại học, do Hiệp hội Các trường đại học và cao đẳng Việt Nam tổ chức có sự tham gia của Ủy ban Văn hóa, Giáo dục của Quốc hội đã xuất hiện các ý kiến tranh luận về tính độc lập trên 3 nội dung: tổ chức, tài chính, và chuyên môn...
Luật không quy định trách nhiệm giải trình hoạt động của tổ chức kiểm định cũng như việc Bộ Giáo dục và Đào tạo giám sát các tổ chức kiểm định mà những điều này được quy định ở các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, tại Điều lệ trường đại học do Thủ tướng ký ban hành năm 2014, trường đại học còn có trách nhiệm "... tham gia các hoạt động kiểm định chất lượng trong nước và quốc tế; tham gia giám sát hoạt động của các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục; đảm bảo tính khách quan, minh bạch và công bằng trong hoạt động giáo dục và đào tạo". Cách thức giám sát cũng như các tiêu chí giám sát hoạt động chưa được khẳng định ở văn bản quy phạm pháp luật nào. Tuy nhiên, sau này, Nghị định số 99/2019/NĐ-CP đã bãi bỏ Quyết định số 70/QĐ-TTg về Điều lệ trường đại học.
Trách nhiệm và quyền hạn của các tổ chức kiểm định được quy định chi tiết tại Nghị định số 99/2019/NĐ-CP ngày 30/12/2019 về xây dựng cơ cấu tổ chức, bộ máy, bồi dưỡng, quản lý kiểm định viên, ban hành các văn bản nội bộ để tổ chức các hoạt động kiểm định; đánh giá và kiểm định cơ sở hoặc chương trình đào tạo đạt chất lượng kiểm định; công khai giấy phép hoạt động kiểm định chất lượng, quy chế tổ chức và hoạt động, danh sách hội đồng kiểm định, danh sách kiểm định viên, kết quả hoạt động kiểm định; tuân thủ các quy định về tiêu chuẩn đánh giá chất lượng giáo dục, quy trình kiểm định chất lượng giáo dục; các nguyên tắc hoạt động, điều kiện và tiêu chuẩn của tổ chức, cá nhân hoạt động kiểm định chất lượng giáo dục; về giám sát, đánh giá tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục; báo cáo, cung cấp hồ sơ kiểm định bằng văn bản theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền (Bộ Giáo dục và Đào tạo); báo cáo hàng năm về kết quả thực hiện kiểm định trong năm và kế hoạch cho năm tiếp theo.
Nghị định này cũng không quy định trách nhiệm Bộ Giáo dục và Đào tạo về giám sát tổ chức kiểm định độc lập đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo. Tuy nhiên, rất cần có quy định trách nhiệm của Bộ Giáo dục và Đào tạo và các bên liên quan trong giám sát trách nhiệm trong tổ chức hoạt động của các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục..
Nghị định số 46/2017/NĐ-CP quy định về điều kiện đầu tư và hoạt động trong lĩnh vực giáo dục đã thể chế hóa chính sách đảm bảo chất lượng và kiểm định, tạo điều kiện hình thành một hệ thống các cơ sở kiểm định chất lượng. Nghị định này quy định điều kiện, thủ tục thành lập, điều kiện hoạt động, giải thể tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục công lập, cho phép thành lập tổ chức kiểm định tư thục trong nước. Đồng thời, cũng quy định điều kiện, thủ tục kiểm định tổ chức kiểm định nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Tuy nhiên, chưa có quy định nào chỉ ra quyền và trách nhiệm cơ sở giáo dục và đào tạo được kiểm định đạt chứng chỉ kiểm định do cơ sở kiểm định ngoài nước cấp, nhưng không đăng ký hoạt động tại Việt Nam.
Bên cạnh đó, luật pháp cũng không quy định trách nhiệm của tổ chức kiểm định ngoài nước phải theo dõi (follow up) việc cơ sở giáo dục đại học thực hiện các khuyến cáo của đoàn đánh giá ngoài.
Trước những vấn đề đặt ra là: cơ quan nào sẽ "kiểm định" các tổ chức kiểm định độc lập hay nói cách khác cơ quan quản lý nhà nước làm gì để có thể quản lý giám sát các hoạt động kiểm định, đảm bảo rằng các tổ chức kiểm định thực hiện đúng thẩm quyền, trách nhiệm mà luật pháp đã quy định, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã dự thảo Thông tư Quy định về việc giám sát, đánh giá tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục và đang lấy ý kiến công khai.
Qua những vấn đề đã đề cập ở trên, về hệ thống đảm bảo chất lượng tại Việt Nam có thể nhận thấy như sau:
Ưu điểm: Đã hình thành một hệ thống đảm bảo chất lượng và kiểm định chất lượng giáo dục đại học được hình thành trên 15 năm, đi vào hoạt động với chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm được quy định khá cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật. Tạo ra hành lang pháp lý quan trọng để các cơ sở giáo dục đại học, các tổ chức kiểm định chất lượng trong và ngoài nước triển khai các hoạt động đánh giá và kiểm định cũng như hội nhập quốc tế về công tác kiểm định chất lượng. Các văn bản pháp luật thường xuyên thay đổi phản ánh sự năng động trong thiết kế chính sách luật pháp.
Hạn chế: Hạn chế lớn nhất của công tác quản lý hệ thống đảm bảo chất lượng và kiểm định chất lượng là vấn đề nhân sự (năng lực và phẩm chất của đội ngũ); các vấn đề về nhận thức vai trò, mục đích, ý nghĩa của công tác đảm bảo chất lượng bên trong, tính thụ động với những tiêu chuẩn cũng như những hạn chế về nguồn lực để tăng cường công tác đảm bảo chất lượng đã là rào cản lớn đối với công tác này.
Những quy định của luật pháp tiếp tục phải được hoàn thiện để đảm bảo các nguyên tắc kiểm định chất lượng (độc lập, khách quan, trung thực) được tôn trọng theo quy định của luật và tăng lòng tin của xã hội vào kiểm định chất lượng. Những quy định nặng về thủ tục mang tính hành chính, thiếu tính chuyên môn, chuyên nghiệp cần lọc bớt.
Đặc biệt là trách nhiệm giải trình của các tổ chức kiểm định chất lượng trong việc thành lập, hoạt động cũng như những kết quả kiểm định chất lượng và sự theo dõi các khuyến cáo của đoàn đánh giá ngoài cần được cơ quan quản lý nhà nước quản lý chặt chẽ.
Cũng phải khắc phục những vấn đề hạn chế trong việc hình thành mạng lưới, sự hợp tác giữa các bên liên quan và ứng dụng công nghệ số trong công tác thu thập, xử lý thông tin theo Dữ liệu lớn (big data) thì bức tranh về chất lượng giáo dục đại học ở đầu ra sẽ rõ hơn.