LTS: Gánh nặng ngân sách Nhà nước đã trở thành một điểm nóng được bàn bạc nhiều lần tại Quốc hội nhằm đưa ra những giải pháp tối ưu.
Tiến sĩ Trịnh Tiến Dũng (Nguyên Trợ lý Giám đốc, kiêm Trưởng Ban Quản trị Quốc gia UNDP Việt Nam) có bài phân tích thực trạng và đề ra giải pháp cho việc phân bổ Ngân sách Nhà nước hiện nay.
Bài viết nhằm đóng góp ý kiến cho việc phân bổ ngân sách Trung ương cho năm 2017, bên lề cuộc họp các đại biểu Quốc hội đang đang bàn về những vấn đề quan trọng như nợ công, phân bổ ngân sách hợp lý…
Tòa soạn trân trọng gửi đến độc giả!
“Mấy năm nay việc điều hành ngân sách như kiểu đi trên dây. Năm 2016 này tiếp tục đi trên dây. Cứ tình hình này kéo sang năm 2017, dây mà đứt thì chúng ta chết”[1].
Đó là phát biểu của Bộ trưởng Bộ tài chính Đinh Tiến Dũng tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 7/3/2016.
Ở nhiều nước trên thế giới, khi Chính phủ thất bại, không thể bảo vệ được dự toán ngân sách năm sau trước Quốc hội (mà mấu chốt là bội chi ngân sách phải ở dưới ngưỡng của “quy tắc vàng”, tức < 3% GDP) thì Chính phủ buộc phải giải thể.
Năm 2017 sắp đến và chưa rõ tình trạng “đứt dây” có xảy ra hay không nhưng một điều chắc chắn là chúng ta không còn đường lùi nữa và để dây ngân sách không đứt mà ngày càng bền dai thì không thể không làm một số việc quan trọng đề cập trong bài viết này.
Việc áp dụng nguyên tắc gắn chặt chi ngân sách với khả năng thu ngân sách trên thực tế như quy định trong Luật ngân sách Nhà nước mới và trong Báo cáo phân bổ ngân sách trung ương 2017 Chính phủ đang trình Quốc hội xem xét phê chuẩn là rất tích cực, nhằm từng bước lập lại kỷ luật ngân sách, kéo giảm bội chi ngân sách đã tăng cao và liên tục như trong nhiều năm qua.
Cụ thể: khi thu không đạt dự toán thì phải giảm chi, không tăng bội chi Ngân sách Nhà nước.
Trường hợp có tăng thu ngân sách Nhà nước thì ưu tiên giảm bội chi theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Tuy nhiên, phân tích kỹ thì nguyên tắc nêu trên vẫn mang tính tình thế, đối phó là chính, chưa tích cực và chủ động.
Chính phủ cần có giải pháp tích cực và chủ động hơn nhiều.
 |
| Giải pháp nào giúp tránh thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước, khiến chi nhiều hơn thu? (Ảnh: voh.com.vn). |
Cụ thể, ngay cả khi thu ngân sách khả quan, tức đạt hoặc vượt dự toán thu Quốc hội phê chuẩn thì vẫn phải tìm biện pháp giảm chi cho hợp lý vì dư địa giảm chi, nhất là chi hành chính còn rất lớn mà trước hết là bộ máy hành chính vừa cồng kềnh, tốn kém, hiệu suất hoạt động thấp, làm chưa thật đúng việc và làm việc chưa thật đúng cách.
Dưới đây là ba việc lớn cần làm càng sớm càng tốt:
Thông điệp chung muốn chuyển tải qua bài viết này là việc quản lý và phân bổ ngân sách phải tích cực, chủ động mới có thể thoát khỏi tình trạng đứt “dây” ngân sách.
Thứ nhất, cần thực hiện Đề án tái cơ cấu bộ máy Chính phủ sao cho phù hợp với chức năng mới là chính phủ kiến tạo phát triển (“lái thuyền”) thay cho bộ máy hành chính quan liêu ôm đồm bao sân hiện nay (“chèo thuyền”).
Bộ máy hành chính hiện nay về cơ bản vẫn là bộ máy của thời kỳ bao cấp, của nền kinh tế điều hành bằng kế hoạch tập trung, mệnh lệnh hành chính, bao biện việc của thị trường.
Các biện pháp điều hành dựa trên tín hiệu thị trường tuy đã từng bước được thiết lập và dần phát huy tác dụng nhưng trên thực tế vẫn chưa đẩy lùi được cách làm việc mang tính hành chính, quan liêu, bao biện.
Đáng quan tâm hơn là các nỗ lực cải cách trong ba mươi năm qua (từ năm 1986) chưa giải quyết được tận gốc ba căn nguyên chính kìm hãm quá trình phát triển của đất nước, đó là “thể chế, nguồn lực và động lực” mà chủ yếu mới giải quyết mang tính sự vụ và ở phần ngọn.
Một ví dụ minh họa:
| Nội
Tị nạnh "13 tỉnh làm, nuôi 50 tỉnh", cẩn thận kẻo thấy cây mà chẳng thấy rừng(GDVN) - Tất nhiên, không thể để tồn tại tình trạng một số địa phương hoàn toàn không có khó khăn, nhưng năm nào cũng nhận tiền điều phối từ trung ương. |
Một Chi cục trồng trọt và bảo vệ thực vật của một Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn ở một tỉnh miền Trung dành hầu hết thời gian và công sức để làm đến 8 loại kế hoạch khác nhau và sử dụng các chỉ tiêu hiện vật vốn chỉ phù hợp với thời bao cấp với mong muốn chính quyền địa phương làm tất cả mọi việc từ trồng cây gì, nuôi con gì, ở đâu, lúc nào, không khác gì dưới thời bao cấp.
Trong khi đó, nguồn lực Nhà nước chỉ có thể đầu tư không đến một phần ba công việc, còn lại là do người nông dân và doanh nghiệp.
Hỏi kỹ vì sao phải làm nhiều kế hoạch như vậy mới biết chủ yếu là để báo cáo cấp trên, muốn thay đổi cũng không được vì cấp trên yêu cầu thế.
Kế hoạch làm xong ít khi sử dụng, chưa nói đến rà soát, cập nhật chúng.
Với cách làm rất truyền thống như vậy, biên chế các đơn vị thuộc Sở đó rất lớn nhưng đóng góp cho sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương không nhiều.
Cách làm của đơn vị quản lý Nhà nước ở địa phương nêu trên là “chèo thuyền”, là bao biện, ôm đồm làm thay cho cả người nông dân và doanh nghiệp.
Lẽ ra họ phải tập trung làm tốt chức năng phục vụ, kiến tạo, tức “lái thuyền”!
Thực trạng này là phổ biến ở hầu hết các địa phương trong cả nước. Ngân sách nào gánh nổi bộ máy hành chính cồng kềnh và kém hiệu quả một cách vô lý đến như vậy?
Vậy làm thế nào để chuyển sang một Chính phủ kiến tạo phát triển như Thủ tướng tuyên bố?
Bảng dưới minh họa một vài ý tưởng cơ bản của một Đề án tái cơ cấu bộ máy hành chính hiện nay, trong đó nêu rõ thực trạng và phương hướng thay đổi để hướng đến một Chính phủ kiến tạo phát triển:
| Lĩnh vực quản lý |
Thực trạng |
Phương hướng thay đổi |
| 1. Lập và chấp hành ngân sách |
Xin cho |
Xác định ưu tiên chi ngân sách và quản lý |
| 2. Xây dựng pháp luật |
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật |
Thực thi pháp luật, bảo đảm pháp luật có hiệu lực thực tế |
| 3. Trọng tâm quan tâm của lãnh đạo |
Thường chú trọng vào công việc thường nhật |
Hoạch định và thực hiện chiến lược |
| 4. Thù lao đãi ngộ |
Nhấn mạnh cải cách tiền lương |
Đạt hiệu suất công tác cao |
| 5. Trách nhiệm giải trình |
Quy kết, đỗ lỗi cho tập thể |
Cá nhân chịu trách nhiệm |
| 6. Nghiên cứu |
Thêm các ví dụ quốc tế |
Áp dụng và vận dụng kinh nghiệm hay của quốc tế vào bối cảnh cụ thể cho phù hợp |
| 7. Quyết định |
Quy định những điều mà người khác phải làm |
Quy định những điều mình phải tự làm là chính |
Nguồn: Báo cáo hỗ trợ xây dựng tầm nhìn Chính phủ Việt Nam và lộ trình thực hiện. Hà Nội tháng 10/2013. Công ty tư vấn quản lý SKL International /PAI (Thụy Điển). Dự án do Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), Văn phòng Chính phủ và Bộ Nội vụ thực hiện trong 2 năm 2012-2013.
Nếu Đề án tái cơ cấu này được thực hiện thành công, Chính phủ sẽ có một cơ cấu bộ máy và số lượng cán bộ, công chức hợp lý (tối ưu) cho phép đạt hiệu suất phục vụ và kiến tạo cao, tạo đà cho tăng trưởng GDP nhanh và bền vững.
Đề án này không những giảm mạnh chi hành chính (hiệu ứng phụ tất yếu của Đề án là biên chế của bộ máy hành chính Chính phủ từ trung ương tới địa phương sẽ giảm đáng kể, có thể chỉ còn một nửa so với hiện nay) nhưng quan trọng hơn là làm cho ngân sách tăng nhanh và bền vững nhờ kiến tạo, thúc đẩy tăng trưởng GDP.
Thứ hai, cần ‘trói chặt” tốc độ tăng chi lương cho bộ máy hành chính Nhà nước với tốc độ tăng trưởng GDP.
Không chỉ ở Việt Nam, ngay ở các nước phát triển, cũng có tình trạng càng giảm biên chế, số biên chế càng phình to ra. Lý do: bốc thuốc chưa đúng bệnh, không giải quyết vấn đề từ gốc, tức là gắn tăng lương với tăng trưởng GDP.
Có một nghịch lý rất lớn là lương khu vực hành chính sự nghiệp công ở nước ta rất thấp, cán bộ, công chức, viên chức không đủ sống bằng lương khiến cho “79% cán bộ, công chức có khoản thu nhập khác ngoài lương”[2].
Trong khi đó, theo nghiên cứu từ Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) năm 2009, tốc độ tăng chi lương của bộ máy Nhà nước trong các năm 1990s và 2000s cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP trên đầu người cùng giai đoạn và cao hơn 2 nước trong khu vực là Phillipines và Indonexia[3] (UNDP, 2009) .
Đánh giá trên được thực hiện ở giai đoạn trước khi chi thường xuyên tăng cao như một số năm gần đây (có năm đạt xấp xỉ 70% tổng chi ngân sách Nhà nước).
Nếu tính cho giai đoạn năm năm gần đây (2011-2015) thì bức tranh tỷ lệ giữa chi hành chính và GDP còn kém khả quan hơn nữa.
Như vậy, việc nghiên cứu tương quan giữa hai yếu tố nêu trên (tốc độ tăng lương khu vực hành chính sự nghiệp công và GDP) là việc không thể trì hoãn lâu hơn nữa.
Nó sẽ cung cấp luận cứ khoa học vàcủng cố quyết tâm xiết chặt kỷ luật ngân sách.
Nếu được thực hiện tốt biện pháp này sẽ tạo sức ép mạnh lên tinh giản biên chế, làm cho việc tinh giản đúng thực chất và giải quyết tận gốc của vấn nạn này, chứ không chỉ cắt ngọn như lâu nay mặc dầu Bộ Chính trị đã có nghị quyết riêng về vấn đề này.
Thứ ba, nghiên cứu tăng mức chi và hiệu quả chi ngân sách cho sự nghiệp khoa học công nghệ để tăng đáng kể tỷ trọng của năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP[4]) trong GDP.
Vấn đề này có ba điểm quan trọng cần nêu:
1. Khoa học, công nghệ đóng vai trò đòn bẩy ngày càng cao trong tăng trưởng bền vững của Việt Nam.
Dư địa phát triển theo chiều rộng đã bị khai thác hết.
Sau khi trở thành nước có mức thu nhập trung bình (năm 2010), Việt Nam sẽ phải dựa ngày càng nhiều hơn vào nội lực mà tốc độ tăng năng suất và sức cạnh tranh trên thị trường là các yếu tố quyết định.
Trong năm yếu tố quyết định TFP, có 3 yếu tố thuộc lĩnh vực khoa học và công nghệ, tác động trực tiếp và rất mạnh.
Đó là chất lượng lao động, sự thay đổi cơ cấu vốn và áp dụng tiến bộ kỹ thuật.
TFP của Việt Nam được cải thiện rõ rệt và tăng liên tục trong thời gian gần đây [5] nhưng giá trị tuyệt đối vẫn còn thấp, cụ thể: Trong giai đoạn 2008-2013 TFP của Việt Nam đạt 0,5%, trong khi tốc độ tăng trung bình phải đạt 1,5-2,5%. So sánh: Ấn Độ đạt khoảng 2,1%; Indonesia 1,6% [6].
Hiệu quả đầu tư vốn cho khoa học, công nghệ thể hiện qua tỷ trọng đóng góp của TFP vào GDP.
Theo tính toán ban đầu của Viện Năng suất Việt Nam thì khoa học và công nghệ là yếu tố chủ đạo, chiếm tỷ trọng khoảng 65 - 70% trong tăng trưởng TFP.
Số liệu của Tổng cục Thống kê (TCTK) cho thấy, năm 2014 TFP đã đóng góp khoảng 40% vào tăng trưởng GDP, tăng từ 31,93% năm 2013 và 11-12% các năm 2011-2012 [7].
2. Thực chi cho hoạt động khoa học – công nghệ (không kể chi cho khoa học – công nghệ trong chi cho an ninh quốc phòng) những năm vừa qua luôn luôn thấp hơn chỉ tiêu 2% (Quốc hội quyết định cho giai đoạn trước đây) và dao động trong khoảng 1,36 đến 1,59%[8] trong giai đoạn 2011-2015.
Tốc độ tăng số kinh phí phân bổ cho khoa học – công nghệ luôn thấp hơn tốc độ tăng chi ngân sách Nhà nước hàng năm của Chính phủ.
Mức chênh lệch này dao động từ 4,25% (giai đoạn 2009-2012) đến 14,43% (giai đoạn 2006-2014).
|
Lồng nhốt quyền lực và vai trò của giám sát xã hội! |
Tuy nhiên, ngay cả khi đạt chỉ tiêu 2% nêu trên thì số kinh phí thực tế có thể phân bổ cho hoạt động khoa học, công nghệ cũng rất nhỏ vì tỷ lệ động viên GDP vào ngân sách Nhà nước cũng chỉ khoảng trên 20% GDP, trong khi cái bánh GDP của Việt Nam còn vô cùng nhỏ bé.
Tính theo PPP, GDP của Việt Nam chưa đến 1/34 của Trung Quốc và Mỹ, xấp xỉ bằng 20% của Indonesia; và thấp hơn Malaysia gần 1,5 lần [9].
Tổng đầu tư toàn xã hội cho khoa học, công nghệ của Việt Nam chỉ khoảng 800 triệu USD, thấp hơn tổng đầu tư cho khoa học, công nghệ của một tập đoàn như Samsung (Hàn Quốc) với mức 1 tỷ USD/năm [10].
3. Hiệu quả sử dụng ngân sách Nhà nước cho khoa học, công nghệ còn rất hạn chế.
Hầu hết các địa phương đều gặp bất cập: chưa sử dụng đến một nửa chi đầu tư phát triển (ĐTPT) phân bổ cho khoa học, công nghệ, hiệu quả sử dụng còn thấp, thậm chí sử dụng chưa đúng mục đích quy định.
Cụ thể, trong giai đoạn 2009-2014, tính bình quân các địa phương chỉ sử dụng 49,15% tổng số ngân sách được phân bổ cho đầu tư phát triển, trong khi lại sử dụng hết toàn bộ chi thường xuyên [11].
Đầu tư thấp lại sử dụng kém hiệu quả là một trong các nguyên nhân chính khiến cơ sở vật chất kỹ thuật và trang thiết bị nghiên cứu thiếu và yếu lại thiếu đồng bộ dẫn đến trình độ khoa học – công nghệ của Việt Nam tụt hậu xa so với thế giới và so với một số nước nhóm đầu trong khu vực Đông Nam Á.
Đóng góp của TFP vào tăng trường GDP tuy đã tăng nhưng vẫn thấp làm cho khoa học – công nghệ và đi cùng với nó là nguồn nhân lực chất lượng cao chưa trở thành động lực chủ yếu cho tăng trưởng và tái cơ cấu kinh tế[12].
Tài liệu tham khảo:
[1] http://www.tienphong.vn/kinh-te/tiep-tuc-dieu-hanh-ngan-sach-kieu-di-tren-day-978160.tpo
[3] UNDP, 2009: Cải cách hành chính công. Chương 2: Quản lý tài chính công-Làm thế nào để cung cấp dịch vụ công tốt hơn.
[4] Total Factor Productivity
[5] Năm 2011 TFP Việt Nam đóng góp 11,92% so với 63,80% của yếu tố vốn (K) và 24,28% của Lao động (L). Năm 2012 giảm xuống một ít, đạt tương ứng TFP/K/L = 11,68/59,28/29,04.
Trong năm 2013 TFP tăng vượt bậc và đạt tỷ lệ: TFP/K/L=31,93/53,77/14,30. Nguồn: Sách trắng đã dẫn, tr. 214. Năm 2014 TFP đạt 40% (Nguồn: Công văn 1945 đã dẫn)
[6] Theo GS. David Dapice (ĐH Harvad, Hoa Kỳ)Nguồn: Tuổi trẻ Cuối tuần 30-1-2015
[7] Theo Bộ Khoa học và Công nghệ 2015
[8] Tính ra từ số liệu của Bộ Khoa học và Công nghệ.
[9] Theo tính toán của IMF năm 2014, GDP theo sức mua tương đương (PPP) của Việt Nam là (đơn vị: tỷ $ PPP): 510,7; Malaysia-746,1; Thái Lan-985,5; Indonesia-2676,1; Trung Quốc-17.617,3 và USA: 17.418,9. Nguồn: https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_(PPP)
[10] Hội thảo “Đầu tư và cơ chế tài chính phát triển Khoa học và Công nghệ” do Bộ Khoa học và Công nghệ phối hợp với Ban Tuyên giáo Trung ương Đảng phối hợp tổ chức trước thềm Hội nghị TW 6 về Khoa học và Công nghệ. Nguồn: Tia sáng.
[11] [12] Dự thảo Báo cáo đánh giá chi tiêu công trong lĩnh vực khoa học và công nghệ, Bộ Khoa học và Công nghệ 9/2015
Chất lượng lao động: trình độ học vấn liên quan đến khả năng tiếp thu, ứng dụng những tiến bộ khoa học và công nghệ;
Đào tạo nâng cao kỹ năng, tay nghề của người lao động;
Đào tạo chuyển giao công nghệ. Đầu tư vào nguồn nhân lực làm tăng khả năng và năng lực của lực lượng lao động trong việc sản xuất ra các sản phẩm và dịch vụ chất lượng cao là yếu tố đóng góp rất quan trọng làm tăng TFP;
(ii) Thay đổi cơ cấu vốn: tăng cường đầu tư công nghệ tiên tiến như công nghệ thông tin và truyền thông, công nghệ hiện đại và tự động hoá.
Yếu tố này thể hiện việc đầu tư vốn vào những lĩnh vực có năng suất cao, từ đó sẽ nâng cao hiệu quả của cả nền kinh tế;
(iii) Áp dụng tiến bộ kỹ thuật: thúc đẩy các hoạt động sáng tạo, đổi mới; nghiên cứu và phát triển sản phẩm mới, cải tiến quy trình sản xuất; công nghệ quản lý tiên tiến ( hệ thống, công cụ quản lý tiên tiến…).
Yếu tố này bao hàm các hoạt động như đổi mới, nghiên cứu phát triển, thái độ làm việc tích cực, hệ thống quản lý, hệ thống tổ chức… tác động làm nâng cao năng suất.
Nguồn: Trần Quốc Thắng, website Sở Khoa học và Công nghệ Thừa Thiên -Huế.
