Trình tự quyết sách chiến tranh của Mỹ nằm trong tay Tổng thống

Ngày 18/9/2012, Trung Quốc có 12 tàu công vụ đến vùng biển lân cận đảo Điếu Ngư/Senkaku hiện do Nhật Bản kiểm soát.

Tờ “Tin tức Trung Quốc” đăng bài viết của Khang Vĩnh Thăng, Viện Khoa học Quân sự Trung Quốc cho biết, ngày 12/9, tại phiên điều trần của Ủy ban Ngoại giao, Hạ viện Mỹ với chủ đề “Sức mạnh ngày càng tăng lên của Bắc Kinh ở biển Đông”, cựu Phó Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Brooks tuyên bố, nếu Trung Quốc và Nhật Bản “động thủ”, Mỹ chắc chắn phải thông qua trình tự Hiến pháp phức tạp mới có thể đáp trả theo Hiệp ước An ninh Mỹ-Nhật, có ý đồ dựa vào thủ tục chính trị trong nước để nói chuyện, che giấu lập trường chính sách của chính phủ có liên quan đến tranh chấp đảo Senkaku/Điếu Ngư giữa Nhật-Trung, tiếp tục “khuấy đục nước” giữa Nhật-Trung.

Báo Trung Quốc bình luận, lời nói của Brooks hoàn toàn không phù hợp với thực tế. Theo trình tự quyết sách, mặc dù có trình tự quy tắc rõ ràng, nhưng Mỹ luôn làm khác khi hành động.

hực ra, thủ tục cần thiết có thể bị đơn giản hóa, hơn nữa khâu then chốt sẽ càng dễ bị bỏ qua hơn. Với ảnh hưởng này, các nhà hoạch định chính sách Mỹ rất có thể sẽ đưa ra sự lựa chọn chính sách gần rất nhanh chóng.

Trình tự quyết sách chiến tranh đơn giản

Trình tự quyết sách chiến tranh là phản ứng của cơ chế vận hành quyền lực quốc gia. Nó vừa mô tả quy trình cơ bản của quyết sách chiến tranh, vừa làm rõ thủ tục và các khâu cần thiết của quyết sách chiến tranh.

Từ khi thành lập nước đến nay, Mỹ trải qua gần 100 cuộc chiến tranh lớn nhỏ, đã hình thành mô hình tổ chức, sắp xếp chế độ và phương thức vận hành quyết sách chiến tranh tương đối hoàn thiện. Theo Hiến pháp Mỹ, trình tự quyết sách chiến tranh của họ hoàn toàn không phức tạp như lời nói của Brooks.

Tàu Hải giám, Ngư chính Trung Quốc và tàu tuần tra của Lực lượng Bảo vệ bờ biển Nhật Bản trên vùng biển lân cận đảo Senkaku

Hiến pháp Mỹ dựa trên nguyên tắc “phân quyền”, trao quyền tuyên chiến, quyền chi tiền có liên quan đến chiến tranh cho Quốc hội, trao quyền chỉ huy và quyền đặt ra chính sách có liên quan đến quân đội cho Tổng thống.

Đối với 2 chủ thể quyết sách - Quốc hội và Tổng thống, trình tự quyết sách cơ bản chủ yếu có 2 hình thức “xin ý kiến Quốc hội trước rồi đưa ra quyết định” và “đưa ra quyết định trước rồi báo cáo Quốc hội”.

Bất kể đi theo trình tự nào, Quốc hội luôn là khâu không thể tránh và bỏ qua được. Tổng thống là người “cầm đao” trong việc đưa ra và thực thi chính sách chiến tranh, sự lựa chọn chính sách của họ luôn phải dựa trên ý kiến trước đó, sự phê chuẩn trong khi hành động và sự giám sát sau hành động của Quốc hội.

Ngoài Hiến pháp, do ảnh hưởng kéo dài của Chiến tranh Việt Nam, năm 1973 Quốc hội Mỹ đã đưa ra “Luật quyền lực chiến tranh”, đã đưa ra quy định cụ thể hơn đối với trình tự quyết sách chiến tranh của Mỹ.

Căn cứ vào luật này, Tổng thống cần cố gắng trưng cầu ý kiến của Quốc hội khi tiến hành quyết sách chiến tranh, nếu không được cho phép đã khai chiến, Tổng thống phải đệ trình báo cáo bằng văn bản tới lãnh đạo Quốc hội.

Trừ phi Quốc hội có nghị quyết khác, Tổng thống chỉ có thể đưa ra quyết định chiến tranh với thời gian chưa đến 60 ngày. Quốc hội có thể thông qua nghị quyết không cần Tổng thống ký để chấm dứt hành động quân sự vào bất cứ lúc nào.

Mặc dù nhìn vào quy trình lý thuyết, một cuộc chiến tranh thường tuyên chiến trước tiên, khai chiến đi sau. Nhưng việc quyết định trình tự quyết sách chiến tranh hoàn toàn không phải là quyền tuyên chiến của Quốc hội.

Trong thời gian hơn 200 năm thành lập nước đến nay, trong gần 100 cuộc chiến tranh lớn nhỏ do Mỹ phát động, chỉ có 5 cuộc chiến tranh thông qua Quốc hội tuyên chiến với đối thủ, còn lại phần lớn là các cuộc chiến tranh không “tuyên” mà “chiến” hoặc “chiến” mà không “tuyên”.

Để phòng ngừa dư luận bên ngoài dị nghị “vi phạm Hiến pháp” của quyết sách chiến tranh do vấn đề thủ tục gây ra, sau khi làm rõ quyết định có liên quan, trước khi triển khai hành động cụ thể, ngoài báo cáo Quốc hội bằng hình thức văn bản chính quy, Tổng thống thường sẽ áp dụng phương thức “biến báo” là “chào hỏi” lãnh đạo Quốc hội, gặp gỡ các nghị sĩ có chính kiến giống nhau, tạo nên ấn tượng có trao đổi với Quốc hội.

Mỹ đã tăng cường triển khai máy bay chiến đấu tàng hình thế hệ thứ năm F-22 ở Nhật Bản.

Ngoài ra, trình tự quyết sách chiến tranh của Mỹ, ở mức độ nhất định, còn thể hiện ở quá trình tìm kiếm Quốc hội cấp phát kinh phí. Do Quốc hội nắm “túi tiền” có thể chi phối tiến trình của chiến tranh, sự trao đổi có liên quan đến chính sách chiến tranh giữa Tổng thống và Quốc hội cho dù không đủ chính thức, nhưng cũng buộc phải “đi qua sân khấu”, chủ động trưng cầu ý kiến của Quốc hội.

Vào thập niên 50 của thế kỷ trước, sau khi cuộc khủng hoảng Triều Tiên nổ ra, có nghị sĩ chất vấn Truman, nghị quyết có liên quan đến xuất binh phải chăng đã được Quốc hội phê chuẩn.

Đối với vấn đề này, Truman tuyên bố: “Nếu cần thiết thông qua Quốc hội phê chuẩn, tôi nhất định sẽ tìm các bạn. Nhưng tôi hy vọng tốt nhất không cần Quốc hội can thiệp thì có thể chế ngự được Triều Tiên”.

Trên thực tế, cho dù không có báo cáo bằng văn bản, nhưng Truman vẫn tiến hành trao đổi âm thầm với lãnh đạo Quốc hội về vấn đề xuất quân can thiệp, chủ yếu là muốn Quốc hội từ bỏ chính sách giảm chi tiêu quốc phòng và giảm tổng quy mô binh lực hiện có của Mỹ, được đưa ra sau khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ hai.

Quốc hội Mỹ sẽ không mạo hiểm tùy ý gây phiền phức cho tiến trình chiến tranh?

Trình tự Hiến pháp phức tạp như Brooks tuyên bố, ở mức độ nhất định, là nhằm vào sự tương tác giữa Tổng thống và Quốc hội. Trong quá trình thực tế có liên quan đến quyết sách chiến tranh, xuất phát từ nhu cầu chủ thể lợi ích khác nhau như lợi ích ngành, lợi ích chính đảng, lợi ích các tập đoàn công nghiệp quân sự, Tổng thống và Quốc hội thường sẽ không phối hợp với nhau, “hát ngược giọng nhau” trong vấn đề chính sách chiến tranh.

Mỹ vừa triển khai 12 máy bay MV-22 Osprey ở Nhật Bản

Về tình hình thực tế, trình tự quyết sách chiến tranh Mỹ tuy là để đề phòng quyền lực quyết sách quá tập trung, nhưng vẫn không thể tránh xuất hiện hiện tượng Tổng thống nắm hết quyền hành. Những cơ quan chính phủ mà Brooks từng làm việc, phần lớn tình hình sẽ không cố gắng giữ lấy các quy định thủ tục có liên quan, bị động tiếp nhận sự chế ước của Quốc hội.

Trong lịch sử, đặc biệt là sau khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ hai, Mỹ  thấy rằng mình có thực lực quân sự vô địch thiên hạ,từ bỏ quy trình quyết sách được đưa ra theo “phân quyền”, các thủ tục và khâu cân bằng quyết sách ngày càng không có tác dụng.

Vào cuối thập niên 90 của thế kỷ trước, quyết sách có liên quan đến chiến tranh Kosovo của Chính phủ Mỹ hoàn toàn không phù hợp với ý nguyện chính trị của Quốc hội. Hạ viện từng đưa ra một nghị quyết không ràng buộc với 315/103 phiếu, yêu cầu Nhà Trắng không được triển khai quân Mỹ ở khu vực Bosnia-Herzegovina.

Nhưng Tổng thống Clinton hoàn toàn không chấp hành, đã phát động Chiến tranh Kosovo mà không hề do dự, trở thành cuộc chiến tranh được phát động lần đầu tiên trong lịch sử Mỹ không được cả hai viện của Quốc hội thông qua.

Ngoài “cuộc đấu” giữa Tổng thống và Quốc hội, quan điểm giá trị chung làm cho Quốc hội Mỹ rất khó phát huy vai trò kiềm chế trong thể chế. Mặc dù “Hiến pháp” và “Luật quyền lực chiến tranh” trao cho Quốc hội quyền kiềm chế chính sách chiến tranh, nhưng là một cơ quan nhánh trong khung thể chế chính trị Mỹ, họ và Nhà Trắng đều là người thực hiện quan điểm giá trị của Mỹ, người bảo vệ lợi ích nước Mỹ, chỉ có điều trong các giai đoạn khác nhau, xuất phát từ nhu cầu của lợi ích của các ngành và chính đảng, buộc phải có thái độ khác biệt với Nhà Trắng mà thôi.

Mỹ đã triển khai máy bay tác chiến điện tử EA-18G Growler ở Nhật Bản.

Một khi chiến tranh xảy ra, để ngăn chặn bị chỉ trích là bất chấp mạng sống của binh sĩ Mỹ, Quốc hội tuyệt đối sẽ không mạo hiểm, tùy ý gây phiền phức cho tiến trình chiến tranh.

Trong thời gian chiến tranh Libya, Quốc hội vừa chỉ trích Obama vi phạm Hiến pháp, vừa phủ quyết dự luật chấm dứt cấp tiền cho chiến tranh Libya, đây là biểu hiện bất lực “kiềm chế” của họ.

Ngoài ra, chiến tranh “kiểu chạm bóng” cũng bộc lộ sự không đầy đủ của việc thiết kế thủ tục quyết sách chiến tranh của Mỹ. Hiệu năng của pháp luật ở chỗ sự chuẩn xác của định nghĩa/quyết định.

Để giảm sự trói buộc của Quốc hội đối với các hành động quân sự, Tổng thống Mỹ đã viết bài về khái niệm “chiến tranh”, làm cho các hành động quân sự có danh phận “phi chiến tranh”.

Trong thời gian Chiến tranh Libya, khi đối mặt với sự chỉ trích của Quốc hội, Chính phủ Obama cho rằng: Quy mô can thiệp quân sự của Mỹ hiện nay hoàn toàn không đến mức cần sự phê chuẩn của Quốc hội, sự can thiệp quân sự của Mỹ ở Libya là có hạn, hơn nữa là mang tính gián đoạn, nhiệm vụ chính của Mỹ là hỗ trợ cho chiến dịch Libya hiện do NATO lãnh đạo và được Liên Hợp Quốc trao quyền, chứ không phải “hành động chiến đấu” có sự kiểm soát của “Luật quyền lực chiến tranh”.

Thiết kế trình tự tốt đẹp là sự bảo đảm quan trọng để thực hiện quyết sách sáng suốt. Đối tượng lợi ích của quyết sách chiến tranh chủ yếu là lợi ích quốc gia. Phán định tiêu chuẩn quyết sách chiến tranh có sáng suốt không phải xem sự tăng giảm của lợi ích quốc gia và sự tăng giảm của các mối đe dọa.

Về ảnh hưởng của chiến tranh đối với lợi ích quốc gia, trình tự quyết sách là thủ đoạn, chứ không phải là mục đích. Mục tiêu cuối cùng của quyết sách chiến tranh là thông qua trình tự cần thiết, tìm kiếm kết quả sáng suốt, bảo vệ và mở rộng lợi ích quốc gia.

Mỹ-Nhật vừa đạt nhất trí triển khai radar phòng thủ tên lửa X-band thứ hai ở miền nam Nhật Bản.

Ngoài những điều trên, một tầng ý nghĩa khác trong lời nói của cựu Phó Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Brooks về trình tự Hiến pháp phức tạp của Mỹ là, nó truyền đi một thông điệp rằng:

Hiệp ước An ninh Mỹ-Nhật phải chăng được thực hiện trong con mắt của các nhà quyết sách, thực hiện ở mức độ nào, sẽ được quyết định trên cơ sở nhận thức lợi ích của Mỹ. Còn trình tự quyết sách chiến tranh chính là quá trình đạt được đồng thuận lợi ích của chính quyền và người dân Mỹ, đương nhiên là rất phức tạp.

Vào cuối thập niên 80 của thế kỷ trước, lúc đầu cuộc khủng hoảng Bosnia-Herzegovina nổ ra, các nhà hoạch định chính sách Mỹ sở dĩ chậm chạp không khởi động trình tự quyết sách chiến tranh, tăng quân tới Liên bang Nam Tư, chủ yếu do họ cho rằng “giá trị của bán đảo Balkan không thay thế được tính mạng của một binh sĩ chúng tôi”.

Do nhận thức đối với lợi ích quốc gia tương đối thích hợp, sau khi kết thúc Chiến tranh Lạnh, trước thiên niên kỷ mới, các nhà quyết sách chiến tranh Mỹ còn tương đối sáng suốt.

Bước vào thế kỷ 21, các nhà quyết sách chiến tranh Mỹ từng bước từ bỏ thể chế quyết sách trong khuôn khổ pháp lý, từng bước vượt quá quy tắc quyết sách được đặt ra vì mục tiêu sáng suốt.

Sát thủ dưới đáy đại dương của Mỹ

Thực tiễn chứng minh, trình tự quyết sách chiến tranh của Mỹ đã từng bước phát triển theo hướng đơn giản, điều này không chỉ làm cho họ có thể khai chiến bất cứ lúc nào cảm thấy cần.