Trong Nghị quyết số 35/NQ-CP ngày 04/06/2019 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường huy động các nguồn lực của xã hội đầu tư cho phát triển giáo dục và đào tạo giai đoạn 2019-2025 có quy định: “Từng bước thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) trong giáo dục, trước mắt là các dự án phát triển cơ sở hạ tầng giáo dục”.
Việc vận dụng mô hình PPP trong giáo dục nước ta là một bước phát triển mới của tiến trình xã hội hóa trong bối cảnh hình thành thị trường giáo dục. Trên thế giới các nghiên cứu về PPP trong giáo dục nói chung, giáo dục đại học nói riêng, cũng khá phong phú để giúp các nhà hoạch định chính sách cũng như các cơ sở giáo dục vận dụng thành công giải pháp PPP trong việc tháo gỡ các khó khăn về tài chính trong phát triển.
 |
Ảnh minh họa: Sinh viên Kỹ thuật hàng không của Trường Đại học Khoa học và Công nghệ Hà Nội thực hành trong Phòng thí nghiệm hàng không. Nguồn: USTH |
Tuy nhiên, giáo dục đại học Việt Nam, dù đã rất quen thuộc với các giải pháp xã hội hóa truyền thống, lại đang còn bỡ ngỡ với mô hình PPP. Các nghiên cứu để làm rõ vai trò của PPP cũng như cách thức đưa PPP vào đời sống giáo dục đại học Việt Nam cũng còn rất hạn chế. Sự hạn chế này kéo theo một số hạn chế khác trong xây dựng chính sách cũng như trong tổ chức thực hiện khiến việc đưa PPP vào đời sống giáo dục đại học nước ta đối diện với nhiều rào cản.
Các thách thức tài chính trong phát triển giáo dục đại học Việt Nam
Nhìn chung sự hạn hẹp về tài chính là thách thức của hầu hết các hệ thống giáo dục đại học trên thế giới trong mấy thập kỷ gần đây trước yêu cầu của những động lực mới trong giáo dục đại học. Tuy nhiên, đối với Việt Nam thách thức này đặc biệt gay gắt khi giáo dục đại học phải đáp ứng các yêu cầu cao về đổi mới căn bản và toàn diện trong việc thực hiện khâu đột phá chiến lược về phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nhân lực chất lượng cao. Biểu hiện cụ thể của các thách thức này như sau:
Thách thức tài chính ở cấp hệ thống: Mặc dù theo quy định của pháp luật, chi ngân sách nhà nước cho giáo dục được bảo đảm tối thiểu là 20% tổng chi ngân sách nhà nước nhưng trên thực tế, ngoại trừ duy nhất năm 2014, tỷ lệ này đạt 20,2%, còn thì tỷ lệ này không những chưa bao giờ đạt mà còn có xu thế giảm dần, hiện đạt 17,5% vào năm 2020 [1]. Trong thách thức chung đó, giáo dục đại học có hai thách thức cụ thể đáng quan ngại sau đây.
Thứ nhất, tỷ lệ chi ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học trong tổng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục là rất thấp và cũng đang giảm dần, từ 6,8% năm 2004, giảm xuống 4,76% năm 2011, 4,41% năm 2015 [2]. Thứ hai, chi ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học ở Việt Nam vào loại thấp nhất trên thế giới; đây là một tỷ lệ chi cực thấp, nhất là đối với một nước có khát vọng trở thành nước thu nhập trung bình cao vào năm 2030 [2].
Thách thức tài chính ở cấp trường: Từ Kết luận số 37 ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị (Khóa XI) về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công” đến Nghị quyết số 19 ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 (Khóa XII) về tiếp tục đổi mới và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, chủ trương nhất quán là phát triển thị trường dịch vụ sự nghiệp công; thu hút mạnh mẽ các thành phần kinh tế tham gia phát triển dịch vụ sự nghiệp công; đẩy mạnh việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập sang mô hình tự chủ hoàn toàn cả về chi đầu tư và chi thường xuyên.
Trong lĩnh vực giáo dục đại học, các cơ sở giáo dục đại học hiện được chia thành bốn loại: 1) Cơ sở giáo dục đại học tự bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên và chi đầu tư; 2) Cơ sở giáo dục đại học tư bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên; 3) Cơ sở giáo dục đại học tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; 4) Cơ sở giáo dục đại học do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên. Lộ trình đặt ra là các cơ sở giáo dục đại học phải chuyển dần sang tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư trên cơ sở từng bước tính đúng, tính đủ giá dịch vụ đào tạo, bao gồm chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp, chi phí quản lý và chi phí khấu hao tài sản cố định.
Nghĩa là, theo đúng quy định về nguồn thu tài chính của cơ sở giáo dục đại học tại Điều 64 của Luật Giáo dục đại học 2018, thì nguồn thu chủ yếu của cơ sở giáo dục đại học sẽ là các khoản thu ngoài ngân sách; nguồn ngân sách nhà nước cấp chỉ là nếu có. Thực sự đây là thách thức lớn đối với các cơ sở giáo dục đại học, đặc biệt khi các cơ sở này đứng trước yêu cầu phải bảo đảm và nâng cao chất lượng với những khoản chi không ngừng gia tăng về đổi mới chương trình đào tạo, xây dựng hệ thống bảo đảm chất lượng bên trong, cải thiện đời sống giảng viên, đầu tư trang thiết bị, nâng cấp cơ sở vật chất.
Những thách thức trên càng trở nên bức bách do tác động của đại dịch Covid-19. Việc giảm nguồn thu học phí do nhà trường ngưng hoạt động đi đôi với yêu cầu phải tăng các khoản chi để triển khai dạy và học trực tuyến đã là nỗi lo chung của các cơ sở giáo dục đại học trên toàn thế giới. Đại dịch Covid-19 đã là cú hích để các cơ sở giáo dục đại học chuyển nhanh sang chuyển đổi số, nhưng khảo sát trên phạm vi toàn cầu cho thấy ngay cả ở những nước phát triển, khó khăn về tài chính là rào cản lớn nhất trong bước chuyển này.
Hiện chưa có khảo sát để đánh giá rào cản này trong chuyển đổi số của giáo dục đại học Việt Nam, nhưng trước những thách thức cả ở cấp hệ thống và cấp trường như nêu trên thì hiển nhiên giáo dục Việt Nam nói chung, các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam nói riêng, đang đứng trước một thách thức tài chính rất lớn khi mà Chương trình chuyển đổi số quốc gia theo Quyết định 749 ngày 3/6/2020 của Thủ tướng Chính phủ đặt ra một số chỉ tiêu đầy tham vọng cho ngành giáo dục.
Giải pháp PPP trong giáo dục đại học: Chủ trương và thể chế
Trên thực tế, dự án PPP ở Việt Nam, đã có từ hơn hai thập kỷ nay, nhưng tập trung chủ yếu vào các công trình hạ tầng như giao thông, điện, nước, cảng biển, viễn thông. Chủ trương mở rộng các dự án PPP sang lĩnh vực dịch vụ công, bao gồm dịch vụ giáo dục, đã được thể hiện trong Nghị quyết 19, theo đó cần “có cơ chế tài chính phù hợp để huy động mọi nguồn lực xã hội đầu tư cho lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công, nhất là cho y tế và giáo dục, kể cả hình thức hợp tác công - tư, liên doanh, liên kết”.
Chủ trương này tiếp tục được cụ thể hóa trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2021-2030 với một số định hướng cụ thể như sau: 1) Sắp xếp lại hệ thống trường học; phát triển hài hòa giữa giáo dục công lập và ngoài công lập… Chuyển đổi trường đại học công lập kém hiệu quả sang mô hình hợp tác công - tư; 2) Thí điểm cơ chế cho thuê một số cơ sở giáo dục sẵn có theo nguyên tắc bảo đảm tất cả học sinh được đến trường.
Riêng về phương diện thể chế, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư 2020 đã chính thức quy định giáo dục và đào tạo là một lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP. Điều này nghĩa là, theo Điều 3 của Luật, cơ sở giáo dục đại học có thể triển khai các dự án PPP, thu hút sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân trong cung ứng dịch vụ giáo dục đại học trên một phạm vi rộng các hoạt động, bao gồm: a) Xây dựng, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng; b) Cải tạo, nâng cấp, mở rộng, hiện đại hóa, vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có; c) Vận hành, kinh doanh công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng sẵn có.
Tận dụng lợi thế của PPP trong thu hút vốn đầu tư tư nhân, nhiều dự án PPP trong đầu tư xây dựng mới trường phổ thông đã được triển khai, đặc biệt trong Thành phố Hồ Chí Minh. Một số trường đại học cũng đã vận dụng mô hình PPP để gọi vốn tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng.
Tuy nhiên, các cơ sở giáo dục đại học vẫn còn lúng túng và đứng trước nhiều rào cản trong việc khai thác các lợi thế của PPP trong việc khắc phục các thách thức tài chính đang được đặt ra.
Tư duy xã hội hóa giáo dục đại học theo kiểu truyền thống, chủ yếu dựa vào học phí, là một rào cản quan trọng. Rào cản này nằm trong mối tương quan với một số rào cản quan trọng khác, bao gồm rào cản về nhận thức, rào cản về thể chế, rào cản về tổ chức thực hiện.
 |
Ảnh minh họa: Sinh viên Trường Đại học Phenikaa thực hành sử dụng cánh tay robot. Nguồn: website nhà trường |
Rào cản về nhận thức
Về mặt chủ trương thì có thể thấy PPP được hiểu theo nghĩa rộng, như đã được định nghĩa trong Từ điển chính trị Oxford (Oxford Dictionary of Politics): “PPP là thỏa thuận giữa chính quyền và khu vực tư trong việc cung ứng các dịch vụ công hoặc phát triển kết cấu hạ tầng. Đó là biện pháp có chủ định nhằm gắn kết các ưu tiên xã hội với các kỹ năng quản lý của khu vực tư, giúp chính phủ giảm bớt gánh nặng của chi phí lớn về xây dựng cơ bản và chuyển rủi ro về những phí tổn vượt ước tính cho khu vực tư nhân”.
Tuy nhiên, trong thể chế PPP hiện nay ở nước ta thì PPP được hiểu chủ yếu theo nghĩa PPP là thỏa thuận giữa chính quyền và khu vực tư trong phát triển kết cấu hạ tầng thông qua các dự án xây dựng như BTO, BOT, BOO, BTL, BLT.
Điều đó dẫn đến một rào cản về nhận thức theo hướng chỉ quan tâm đến các dự án PPP trong đầu tư xây dựng mà bỏ qua các dự án PPP trong cung ứng dịch vụ công. Thực tế vận dụng PPP hiện nay trong giáo dục thế giới cho thấy các dự án PPP trong cung ứng dịch vụ công là rất phổ biến trong việc đóng góp nguồn lực xã hội cho giáo dục. Các dự án này bao gồm một phạm vi rộng các hoạt động giáo dục mà chính quyền có thể hợp đồng với khu vực tư nhân để thực hiện, như xây dựng chương trình giáo dục; đánh giá, kiểm định, xếp hạng trường học; phản biện, tham gia xây dựng và giám sát thực hiện chính sách giáo dục; tổ chức các hiệp hội nghề nghiệp hướng tới chuyên nghiệp hóa nghề dạy học, nghề quản lý giáo dục … Ngoài ra còn phải kể đến một số dự án như đã được nêu trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2021-2030, bao gồm chuyển đổi trường đại học công lập kém hiệu quả sang mô hình hợp tác công - tư; thí điểm mô hình đầu tư công, quản trị tư trong cơ sở giáo dục đại học.
Các dự án PPP theo hướng cung ứng dịch vụ công trong giáo dục đại học nói trên rất cần được quan tâm xem xét và có những quy định cùng hướng dẫn cần thiết để tạo một kênh huy động nguồn lực xã hội đóng góp hiệu quả cho sự phát triển của giáo dục đại học. Cũng cần chú ý rằng các dự án PPP này còn có một đặc trưng quan trọng là khu vực tư nhân tham gia các dự án này thường là các hiệp hội, các tổ chức xã hội hoặc doanh nghiệp xã hội hoạt động không vì lợi nhuận.
Rào cản về thể chế
Hiện nay để phát huy quyền tự chủ đại học, Luật Giáo dục đại học 2018 quy định tại Điều 67 như sau: “Cơ sở giáo dục đại học công lập được sử dụng tài sản công vào việc kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết theo quy định của pháp luật nhằm mục đích phát triển giáo dục đại học, theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển, phù hợp với môi trường giáo dục”. Quy định này thực ra không chỉ áp dụng đối với cơ sở giáo dục đại học công lập mà áp dụng chung đối với các đơn vị sự nghiệp công lập theo các Điều 55, 56, 57 và 58 của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Theo đó, đất và tài sản gắn liền với đất nếu chưa sử dụng hết công suất thì được sử dụng vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết. Đây là những quy định rất quan trọng để phát huy quyền tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm mục đích nâng cao chất lượng hoạt động của mình. Tuy nhiên, việc thực hiện Điều 67 của Luật Giáo dục đại học để thực hiện dự án PPP đang vướng một số rào cản sau:
Thứ nhất, khái niệm “chưa sử dụng hết công suất” là một khái niệm mở, do đó có thể vận dụng rất khác nhau trong xem xét, đánh giá, phân xử.
Thứ hai, việc sử dụng tài sản công (bao gồm cả đất) vào kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết chỉ bị ràng buộc bởi các điều kiện quy định tại các Điều 56, 57 và 58 của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, trong đó không có quy định ràng buộc nào liên quan đến đất.
Trong khi đó, các quy định trong Luật Đất đai 2013 về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức sử dụng đất có những quy định cụ thể về quyền kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết đối với một số loại tổ chức sự nghiệp công lập, bao gồm tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê mà tiền thuê đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước (Điều 82) và tổ chức sự nghiệp công lập được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm (Điều 175). Quyền kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết của các đơn vị sự nghiệp công lập khác chưa được đề cập đến.
Những quy định có phần thiếu nhất quán giữa Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công khiến Điều 67 của Luật Giáo dục đại 2018 học khó đi vào cuộc sống.
Rào cản về tổ chức thực hiện
Việc chuyển từ chính sách sang tổ chức thực hiện không bao giờ dễ dàng. Một chính sách mới đòi hỏi những năng lực mới và vấn đề thường ở chỗ: cả bên chỉ đạo thực hiện chính sách lẫn bên thực hiện chính sách lại chưa có năng lực phù hợp.
Kinh nghiệm thế giới trong việc khắc phục tình trạng này là ngoài việc tổ chức tập huấn cho những người vận dụng và thực hiện chính sách, còn phải ban hành các văn bản hướng dẫn cần thiết. Chẳng hạn về bảo đảm và kiểm định chất lượng, trong Liên minh Châu Âu là tài liệu “Các chuẩn và chỉ dẫn về bảo đảm chất lượng trong không gian giáo dục đại học Châu Âu” do Mạng lưới bảo đảm chất lượng Châu Âu phát hành; về quản trị đại học, ở Anh là tài liệu “Bộ quy tắc quản trị tốt” do Ủy ban các chủ tịch đại học (Committee of University Chairs, CUC) phát hành; về hợp tác đại học - doanh nghiệp có tài liệu “Hướng dẫn xây dựng quan hệ hợp tác đại học - doanh nghiệp thành công” do tổ chức UIDP ( University-Industry Demonstration Partnership, tạm dịch là Đối tác Minh chứng Đại học-Công nghiệp) phát hành; về tài nguyên giáo dục mở có “Sổ tay tài nguyên giáo dục mở dành cho các nhà giáo” do Trung tâm học tập mở và bền vững (Center for Open and Sustainable Learning) phát hành...
Riêng về PPP trong giáo dục đại học, do tính phức tạp về kỹ thuật và nhạy cảm về kinh tế - chính trị của vấn đề nên đã có khá nhiều tài liệu hướng dẫn của của các cơ quan chính phủ, các tổ chức quốc tế (Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á …), của các công ty tư vấn như “Hướng dẫn PPP trong giáo dục đại học” của công ty Brailsford & Dunlavey [3].
Đáng quan tâm là Ngân hàng Thế giới đã mở một trang web riêng về PPP với những thông tin cụ thể cả về khung pháp lý lẫn công cụ cần thiết trong toàn bộ tiến trình xây dựng và triển khai dự án PPP đối với các lĩnh vực khác nhau.
Nhìn từ góc độ này thì cái mà chúng ta đang thiếu là những văn bản hướng dẫn về PPP nói chung, PPP trong giáo dục đại học nói riêng. Đây chính là một rào cản quan trọng khiến cho các cơ sở giáo dục đại học không thấy hết tiềm năng của các dự án PPP khác nhau trong giáo dục đại học cũng như không trang bị được năng lực và niềm tin cần thiết trong xây dựng và triển khai các dự án PPP.
Kết luận
Các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam đang đứng trước một bài toán khó. Trong khi các thách thức về tài chính đã trở nên gay gắt và sẽ càng gay gắt do tác động của đại dịch Covid-19 và nguy cơ suy thoái kinh tế toàn cầu thì giải pháp PPP, dù được khuyến khích về chủ trương và đã được thể chế hóa thành luật, vẫn rất khó tổ chức thực hiện trong giáo dục đại học. Bên cạnh sự thiếu vắng của một môi trường chính sách đủ hấp dẫn để nhà trường và doanh nghiệp đến với nhau còn là sự tồn tại của một cơ chế quản lý rất phức tạp với nhiều rào cản cả về nhận thức, thể chế và tổ chức thực hiện.
Việc gỡ bỏ các rào cản này để có một hành lang pháp lý đủ rõ, cụ thể và thông thoáng cho PPP trong giáo dục đại học sẽ còn mất nhiều thời gian. Vì vậy, trước mắt, theo khuyến nghị của ADB [4] đối với các nước đang phát triển, Bộ Giáo dục và Đào tạo cần: a) Xây dựng và ban hành một đề án huy động nguồn lực xã hội theo phương thức PPP trong giáo dục đại học; b) Thành lập trong Bộ một đơn vị chịu trách nhiệm hướng dẫn, hỗ trợ các cơ sở giáo dục đại học triển khai thực hiện đề án theo lộ trình đã định; giám sát và đánh giá việc thực hiện để từng bước đưa giải pháp PPP vào đời sống giáo dục đại học, góp phần hiệu quả tháo gỡ các thách thức về tài chính trong phát triển.
Tài liệu tham khảo
[1] Viện Khoa học giáo dục Việt Nam. 2021. Báo cáo giáo dục Việt Nam 2011-2020. Tài liệu lưu hành nội bộ.
[2] World Bank. 2020. Improving the Performance of Higher Education in Vietnam: Strategic Priorities and Policy Options. Hanoi: Higher Education Sector Report
[3] Brailsford & Dunlavey. 2018. A guide to higher ed PPP.
[4] Boye, E. & Mannan, M. 2014. Bangladesh: Public-Private Partnership in Higher Education (Financed by Asian Development Bank). Technical Assistance Consultant’s Report. ADB
