Thể chế với kinh tế vỉa hè và trật tự đô thị

LTS: Trao đổi về vấn đề trật tự vỉa hè, Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Phương từ Cộng hòa Liên bang Đức chia sẻ quan điểm về việc cải cách các chính sách pháp luật quy định vấn đề này.

Tác giả cũng đưa ra kinh nghiệm giải quyết vấn đề trật tự đô thị tại nước Đức.

Tòa soạn trân trọng gửi đến độc giả bài viết.

Sau "chiến dịch lập lại trật tự đô thị" mấy tháng trước ở hai thành phố lớn, nay có nguy cơ trở lại ban đầu, "vỉa hè lại thất thủ" như thông tin nhiều tờ báo đăng mấy ngày qua.

Thực tế đó cho thấy, bài toán lập lại trật tự an toàn đường phố vỉa hè không thể đạt được mục đích tầm cấp quốc tế mong muốn "sạch đẹp như Singapore (laodong.com.vn)" bằng biện pháp tình huống "sai đâu sửa đấy", mà phải dưới góc độ thể chế.

Bởi "một khi thực tế không giải quyết được thì phải quay trở lại kiểm tra nguyên lý đã đẻ ra nó" (Karl Marx).

Vỉa hè Thành phố Hồ Chí Minh. (Ảnh: Tuoitre.vn)

Chức năng đường phố với "kinh tế vỉa hè"

Đường phố nước nào cũng có các chức năng, như: giao thông nội đô, chứa đựng hạ tầng tiện ích đô thị, giao thông tĩnh, hoạt động xã hội văn hóa truyền thông, và đặc biệt chức năng thị trường - nơi diễn ra "kinh tế vỉa hè" đang là tâm điểm vấn nạn đường phố vỉa hè ở ta.

Trong khi đó, như ở Đức, thống kê năm qua đã cấp đăng ký cho 28.177 người bán dạo. Nhiều địa phương kín lịch chợ phiên, tuần, tháng, truyền thống, lễ, tết tại các đường phố, vườn hoa, quảng trường...

Cũng từ đường phố vỉa hè hình thành các khu phố đi bộ, mua sắm, bày bán chiếm 1 phần lòng đường nổi tiếng thế giới.

Hiện không có số liệu thống kê, nhưng chắc chắn không có kinh tế vỉa hè thì doanh thu bán lẻ tháng Noel, Tết ở các nước Âu Mỹ không thể tăng vọt thường bằng cả quý.

Chưa kể bán hàng qua mạng đang phát triển đột biến, giao nhận trên vỉa hè, trước cửa từng nhà có thể coi như một dạng "bán dạo" cao cấp; như ở Đức chỉ tính riêng thực phẩm, dự báo năm 2020 sẽ chiếm 10% lên 20 tỷ Euro/năm.

Hành lang pháp lý đối với kinh tế vỉa hè

Kinh tế vỉa hè họ phát triển cao do một hệ thống luật chuyên ngành điều chỉnh chặt chẽ được coi là điều kiện "cần" (hiểu theo nghĩa logic toán học) để bảo đảm trật tự an toàn đô thị, như thực tế Đức dưới đây.

Theo Luật kinh doanh Đức Gewerbeordnung (GewO), chợ đường phố được phân thành chợ bán buôn, chợ tuần, tháng, chợ chuyên mặt hàng, chợ năm.

Trong đó, tổ chức chợ (chủ chợ)  phải đệ đơn, trực tiếp điều hành và chịu trách nhiệm tuân thủ các quy định riêng cho từng loại chợ, từ  giờ mở cửa, đến diện tích, kích thước mặt bằng; đặt dưới sự giám sát của cơ quan trật tự an toàn.

Đơn được ký duyệt cho khoảng thời gian thực hiện 2 năm một.

Các vi phạm bị phạt tiền tới 5000 Euro, và/hoặc phạt tù tới 1 năm được liệt kê chi tiết cho từng hành vi một (Điều 144, 146, 147).

Trong khi đó, ở ta chợ thường do cơ quan hành chính tổ chức đồng thời tự giám sát, không bảo đảm nguyên tắc giám sát cần độc lập.

Chủ chợ phải có nội quy điều lệ khi ký hợp đồng với thương nhân, bao quát mọi quy định pháp lý liên quan, như:

Ngày giờ mở đóng cửa, địa điểm, mặt hàng chào bán, trách nhiệm chủ chợ, quyền tự do bán hàng và trường hợp bị cấm, thủ tục ký kết, lắp đặt tháo dỡ chỗ bán, trách nhiệm bảo đảm an toàn giao thông, vệ sinh, dọn rác, hàng hóa chào bán, đóng bảo hiểm trách nhiệm...

Với chế tài cụ thể trên, chủ chợ vì động cơ lợi nhuận buộc phải có biện pháp hữu hiệu để vừa thu hút được nhiều thương nhân, vừa bảo đảm được trật tự an toàn nơi chợ họp, nếu không sẽ bị cấm mở.

Khác họ, ở ta thường "chủ chợ" là cơ quan hành chính vốn hành xử không vì lợi nhuận mà theo trách nhiệm hành chính, hiệu năng tùy thuộc thực trạng nền hành chính công.

Luật phí sử dụng đường phố (GebOSt) quy định cấp giấy phép sử dụng đặc biệt cho người bán dạo đường phố bằng ô tô toa xe ô lều.

Điều kiện phải có giấy đăng ký hành nghề, đệ đơn, hiện thường chừng 45 Euro lệ phí giấy tờ cho 1 tuần trong 1 quận; tiền thuê chỗ bán thường 50 Euro/tháng (tùy điạ phương).

Họ buộc phải bảo đảm trật tự an toàn nơi họ hành nghề nếu không sẽ bị tước giấy phép.

Luật giờ mở cửa hàng do từng tiểu bang ban hành, thường từ 6-22 giờ, thứ 2-7, nghỉ Chủ nhật, ngày lễ, trừ ngoại lệ nhằm bảo đảm phân chia thống nhất giữa thời gian nghỉ ngơi và làm việc trong đời sống đô thị sôi động để không ảnh hưởng lẫn nhau (thuộc lĩnh vực trật tự an toàn).

Luật giao thông đường phố (StVO) quy định đặt phương tiện, bảng biển quảng cáo vỉa hè phải đệ đơn xin cấp phép trả lệ phí thường 40 Euro/năm, chỉ được trưng nó trong thời gian mở cửa và trước điểm kinh doanh tối đa 1,5 m tính từ tường nhà.

Đặt bàn ghế trước tiệm ăn cửa hàng phải đệ đơn trả tiền thuê chỗ giá tùy từng địa phương, với diện tích và sơ đồ mặt bằng cụ thể.

Hợp đồng đó buộc người kinh doanh phải bảo đảm trật tự an toàn đường phố, nếu không sẽ bị hủy ngang.

Chế định cơ quan trật tự an toàn

Hành lang pháp lý trên chỉ mới là tiền đề. Để thực hiện được cần điều kiện "đủ".

Theo đó, bộ máy cán bộ công - viên chức họ có trách nhiệm thực thi tự động, nếu không sẽ bị chế tài, được quy định tại các văn bản luật liên quan dưới đây.

Luật tổ chức bộ máy trật tự an toàn OBG được giao cho các chính phủ tiểu bang ban hành.

Như luật OBG của tiểu bang Brandenburg quy định cơ quan trật tự an toàn đảm nhận trách nhiệm đó trên các lĩnh vực kinh doanh, môi trường, nghĩa địa, vi phạm hành chính, vũ khí, cấp giấy phép xe, bằng lái, giám sát giao thông, đỗ xe, người nước ngoài, hộ khẩu, biểu tình, hội họp...

Cơ quan này có quyền kiểm tra nhân thân, khám xét bắt giữ (có cảnh sát hỗ trợ), được mang theo vũ khí, sử dụng xe lắp đèn tín hiệu như cảnh sát.

Tại địa phương có phòng ban chịu trách nhiệm trật tự an toàn thực hiện theo lệnh, hướng dẫn của Ủy ban địa phương được coi là cấp hành chính thấp nhất.

Tức người đứng đầu cấp đó phải gánh trách nhiệm pháp nhân trong phạm vi địa phương mình.

Cơ quan hành chính cao nhất là các bộ tiểu bang thuộc các lĩnh vực liên quan, do Bộ trưởng chịu trách nhiệm pháp nhân ban hành các văn bản lập quy, chỉ thị, thông báo cho Ủy ban Nội vụ Quốc hội tiểu bang và đăng công báo.

Các quy phạm trên nhằm bảo đảm cho cơ quan dân biểu các cấp phải chịu trách nhiệm và đủ căn cứ để giám sát bộ máy hành chính.

Nếu có vấn đề sẽ được nghị trường mổ xẻ buộc thay đổi kịp thời không để tích tụ thành vấn nạn.

Trong khi đó, ở ta nhiều vụ việc địa phương không chế tài được trách nhiệm đại diện pháp nhân của người đứng đầu để buộc họ phải tự động giải quyết, mà thường bị chuyển qua cơ quan Đảng hoặc/và lên cấp trên, thậm chí tới tận Thủ tướng quyết định (thuật ngữ khoa học gọi là "chỉ huy"). 

Mọi chỉ thị các cấp phải bằng văn bản, trích điều khoản pháp lý cụ thể cho phép ra chỉ thị đó, những quy định, phạm vi áp dụng, ngày tháng viết, chữ ký.

Nghĩa là không được phép ra lệnh miệng ngay từ cấp hành chính thấp nhất, người thừa hành có quyền từ chối lệnh miệng, để bảo đảm khi xảy ra sai phạm có căn cứ truy cứu trách nhiệm.

Khi hành xử, ra chỉ thị, phải theo nguyên tắc "Cân bằng" mọi mặt liên quan. Không được phép hành xử khi hậu quả xấu quá mức trông thấy trước. 

Biện pháp áp dụng phải tuân theo nguyên tắc "Cân nhắc" tức so sánh giữa kết quả thu được và hậu họa của nó đối với đương sự, chứ không phải bất chấp bằng mọi giá.

Thuật ngữ Cân bằng, Cân nhắc chỉ là 1 khái niệm định tính nhưng một khi đưa vào luật thì tự động trở thành thước đo, được tòa án áp dụng buộc cơ quan hành xử phải chứng minh khi bị kiện. 

Điều luật bồi thường

Điều luật này xuất phát từ nguyên lý bình đẳng giữa các thể nhân trước pháp luật.

Cơ quan nhà nước hay người dân khi tham gia vào 1 hành vi pháp lý, bên nào sai gây thiệt hại bên đó phải bồi thường, chưa nói còn mang ý nghĩa chính trị "nhà nước của dân do dân vì dân" thì một khi gây thiệt hại phải bồi thường là hiển nhiên.

Theo đó, trong trường hợp dùng biện pháp sai phạm dù không trực tiếp gây ra cũng phải bồi thường.

Thiệt hại ảnh hưởng đến khả năng lao động, hay giảm khả năng cấp tiền cấp dưỡng cho thân nhân họ sẽ được bồi hoàn bằng cấp tiền hưu mất sức.

Người bị thiệt hại có quyền khiếu kiện qua mọi cấp toà án. Thời hiệu bồi thường 3 năm kể từ ngày xảy ra thiệt hại; tới 30 năm nếu không phát hiện được kịp thời. Cấp nào gây ra thiệt hại, cấp đó phải gánh chịu tiền bồi thường.

Chế tài trách nhiệm cán bộ công - viên chức

Chế định cơ quan trật tự an toàn chưa đủ, mà còn phải chế tài được trách nhiệm cán bộ công - viên chức phải thực thi, được quy định tại Luật Công chức BeamtStG.

Theo đó, bất kể ai vi phạm trách nhiệm pháp lý cố tình hay cẩu thả gây thiệt hại phải hoàn trả tiền cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại đó. 

Công chức sẽ bị "xử lý" hành chính bằng cách buộc chấp hành mệnh lệnh mới, hoặc/và bị phạt tiền hoặc cắt giảm lương hoặc giáng chức hoặc buộc thôi việc, đối với người đã về hưu cắt giảm lương hưu, nếu họ vi phạm nguyên tắc pháp lý khi hành xử, được quy định tại Luật Xử lý công chức BDG.

Cũng theo đó, khi công viên chức hành xử sai phạm, cấp trên phải áp dụng luật BDG xử lý. Nếu không, chính họ sẽ bị cấp trên họ xử lý. Nếu có thêm dấu hiệu hình sự phải khởi tố theo luật hình sự. 

Với chế tài lần theo cấp bậc hành chính trên, trật tự an toàn đô thị họ không thể xảy ra như ở ta “thuộc trách nhiệm của cảnh sát khu vực với Trưởng công an phường... nhưng chưa xử được ông nào, chả ông nào chịu làm (infonet.vn)" (dấu hiệu đánh giá thang bậc hiệu năng trong cơ quan nhà nước).

Hay “trong 180 quán bia hơi vỉa hè thì 150 quán có công an đứng sau chống lưng (tuoitre.vn)" (dấu hiệu đánh giá đạo đức công vụ). 

Ngưỡng vi phạm hành chính được phép phạt 

Theo Luật Vi phạm Hành chính (OWiG), cán bộ, công - viên chức bị phạt không chỉ nếu "chả ông nào chịu làm", mà ngay cả khi "làm" vượt quá quy định về ngưỡng vi phạm hành chính gây thiệt hại.

Theo đó, một hành vi chỉ có thể phạt vi phạm hành chính khi xảy ra có chủ đích.

Ai vi phạm vì lý do khẩn cấp đều không thuộc hành vi vi phạm hành chính.

Phương tiện vi phạm chỉ bị thu giữ khi có quy định cụ thể trong văn bản luật và nó có nguy cơ gây nguy hại trực tiếp cho công cộng, nhưng phải theo nguyên tắc "Cân nhắc".

Chính do nguyên tắc này, họ không bao giờ cẩu xe khi tài xế đã có mặt như trong Chiến dịch lập lại trật tự ở ta, mà chỉ phạt tiền.

Sau tái thống nhất Đức, hàng chục ngàn lao động hợp tác Việt Nam ở Đông Đức bị thất nghiệp buộc phải xách bộ hàng hóa bán dạo khắp nơi "kiếm sống" không cả giấy phép, thậm chí tràn vào cả nhà ga, nhưng do nguyên tắc "cân nhắc", chính quyền chưa bao giờ tịch thu hàng hóa, bởi sẽ đẩy họ vào cảnh triệt kế sinh nhai.

Thời hiệu quy định trong vòng tối đa 3 năm (Điều 31) nghĩa là mọi vi phạm xảy ra từ trước 3 năm tồn tại tới nay được mặc định không vi phạm hành chính, mà phải có văn bản luật mới, mới được áp dụng.

Không được phép áp dụng văn bản luật cũ như xảy ra ở ta khi đập phá bậc vào cửa xây thêm lấn vỉa hè của rạp Công nhân Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh, hay mái che của Saigon Centre, bốt bảo vệ ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh... mà lẽ ra trước đó phải ban hành văn bản luật mới phù hợp thực tại đó. 

Quyền của đương sự

Nếu không chế tài được trách nhiệm bộ máy nhà nước cùng cán bộ công - viên chức, thì nhà nước vô hiệu.

Nhưng nếu không bảo đảm được quyền cơ bản của đương sự cũng tức quyền đồng chủ nhân đất nước của người dân chống lại sai phạm của bộ máy nhà nước, thì bộ máy đó sẽ vận hành theo xu hướng “quyền lực tuyệt đối“ dẫn tới “tha hoá tuyệt đối“ (Lord Acton 1834-1902).

Vì vậy, ở Đức cán bộ công - viên chức luôn bị ";nằm trên đe (người dân) dưới búa (cấp trên)".

Theo đó, mọi lệnh phạt hành chính phải thông báo cho đương sự, và truyền đạt cho họ biết thời hạn và con đường pháp lý chống lại lệnh phạt đó (luật OWiG).

Người bị phạt có quyền xem hồ sơ phạt liên quan tới mình, được quyền viện tới tòa chống lại mọi lệnh phạt hành chính.

Nhờ vậy, ở họ không xảy ra khiếu kiện nhiều người, mà chỉ xảy ra nhiều dạng kiện, thậm chí có khi chỉ vì sai 1 Euro. Công lý họ chi li đến từng Euro như vậy!

Kết luận

Thực tế, vấn nạn trật tự an toàn ở ta không chỉ trong lĩnh vực đường phố vỉa hè mà có thể trực quan (ít nhiều về mức độ tính chất) hầu khắp mọi lĩnh vực từ tài chính (gây tham nhũng, lãng phí) đến đất đai (gây tranh chấp), xây dựng, bệnh viện, giao thông, thực phẩm, giáo dục...

Tất cả đều liên quan trực tiếp đến lĩnh vực hành pháp và quản lý hành chính.

Vì vậy để dứt điểm vấn đề này, có ý kiến cho rằng chỉ có thể và phải giải quyết bằng cải cách thể chế toàn diện mới có thể đạt được mặt bằng hiệu năng của các nước hiện đại như Singapore.