Đại học công lập gặp nhiều khó khăn, thách thức khi thực hiện tự chủ
Ở nước ta, ngay Điều 55 Luật Giáo dục số 11/1998/QH10 năm 1998 đã sớm có quy định về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học và cao đẳng về hoạt động chuyên môn, về tổ chức bộ máy, về huy động các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu giáo dục. Các nội dung này tiếp tục được cụ thể hóa tại Luật Giáo dục Đại học 2012.
Đặc biệt, Điều 13, Nghị định 99/2019/NĐ-CP năm 2019 hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học năm 2018 đã tiếp tục khẳng định mạnh và khá đầy đủ về quyền tự chủ, trách nhiệm giải trình của các cơ sở giáo dục đại học.
 |
Ảnh minh họa: VNU |
Có thể nói rằng, tự chủ đại học là xu thế và là tất yếu khách quan trong quá trình phát triển giáo dục đại học, vấn đề còn lại là làm sao để đồng bộ hoá được các quy định, văn bản pháp luật, tạo được hành lang pháp lý thông thoáng, cách hiểu, cách thực thi về tự chủ được thuận lợi, an toàn và có được tính đột phá nhưng không tách rời việc quản lý nhà nước ngày một cụ thể, toàn diện hơn cho giáo dục đại học, trong đó vai trò lớn nhất trong quản lý nhà nước là Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Một số khó khăn, thách thức về tự chủ của các cơ sở giáo dục đại học công lập như:
Thứ nhất, quan niệm, tư duy về tự chủ đại học chưa có sự thống nhất, cơ quan quản lý nhà nước xem tự chủ đại học vẫn tiếp cận dưới góc độ bàn về tự chủ tài chính nhiều hơn thông qua mức độ đảm bảo chi thường xuyên, chi đầu tư ở các văn bản ban hành, mà chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể về việc trao các quyền phù hợp năng lực về quản trị và rõ về tự chủ chuyên môn, cơ cấu tổ chức, bộ máy, nhân sự, tài sản trước;
Chưa kể đối với các cơ sở giáo dục đại học vẫn còn nhiều quan điểm, cách hiểu về tự chủ khác nhau nhưng tựu chung, một số cơ sở giáo dục đại học xem tự chủ làm giảm mạnh sự can thiệp quản lý nhà nước hay là “khoán trắng” nguồn tài chính cho mọi hoạt động của cơ sở giáo dục đại học nên dẫn đến tự quyết và cố gắng hoàn thiện các điều kiện để đảm bảo quyền tự quyết định các hoạt động Nhà trường.
Thứ hai, cơ chế chính sách còn nhiều bất cập, hệ thống các quy định và pháp luật điều chỉnh các hoạt động tự chủ đại học công lập trong thời gian qua vẫn còn chưa đồng bộ, chậm, chưa phù hợp để các cơ sở giáo dục đại học vận hành theo cơ chế tự chủ một cách đồng bộ cả về chuyên môn học thuật, cơ cấu tổ chức, bộ máy, tài sản và tài chính; còn rất nhiều cách hiểu và thực thi khác nhau quy định giữa Luật Giáo dục đại học với các luật chuyên ngành khác như: Luật Tài sản công, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư, Luật Viên chức, Luật Lao động,… dẫn đến cách hiểu, cách triển khai thực hiện khó khăn, hạn chế hiệu quả.
Thứ ba, đối với các cơ sở giáo dục đại học khi thực hiện tự chủ, một số cơ sở giáo dục đại học tranh thủ lúc được giao nhiều quyền trong khi nội lực, năng lực thật sự chưa tương xứng, chậm kiểm tra và kiểm soát của cơ quan quản lý nhà nước dẫn đến chất lượng đào tạo chưa thể được khẳng định, trách nhiệm giải trình với người học, xã hội chưa được chú trọng và đẩy đủ, điển hình như:
Tập trung quá mạnh vào việc mở nhiều ngành học mới, ngành nóng, ngành dễ thu hút người học, áp lực mở ngành để tăng chỉ tiêu và cố tuyển đủ, vượt chỉ tiêu để đảm bảo nguồn thu từ học phí, nhiều cơ sở giáo dục đại học sẽ bằng mọi cách để đáp ứng tiêu chí mở ngành dẫn đến nguồn nhân lực về đội ngũ rất khó đảm bảo, không bền vững, mang tính đối phó, cấp thời;
Bên cạnh đó, để đảm bảo đủ chỉ tiêu, các cơ sở giáo dục đại học đã tăng nhanh các hình thức tuyển sinh mới, dễ dàng hơn với một chỉ tiêu ưu tiên cao nhưng chưa được kiểm chứng, đánh giá đầy đủ về chất lượng đối sánh giữa các phương thức tuyển sinh...
Điều này có thể dẫn đến tác dụng ngược là nguồn nhân lực tốt nghiệp đại học khó đáp ứng nhu cầu xã hội, trong khi đó cơ quan quản lý nhà nước chưa sẵn sàng để có một hệ thống ngân hàng đề thi phục vụ cho các cơ sở đào tạo đại học tự chủ tuyển sinh cho từng nhóm ngành nghề như khoa học sức khoẻ, giáo viên, kỹ thuật và công nghệ, xã hội và nhân văn, công nghệ thông tin,…
Thứ tư, khó khăn lớn nhất ở nội tại bên trong của các cơ sở giáo dục đại học khi tự chủ, thực hiện tự chủ đại học gắn liền với việc đơn vị phải tái cấu trúc mạnh, sắp xếp lại bộ máy tinh gọn gắn liền với việc luân chuyển, tinh giản biên chế, chấm dứt hợp đồng… việc này thực hiện không hề dễ dàng trong một thời gian ngắn vì liên quan đến Luật Viên chức, Luật Lao động hoặc các rào cản khác; thực hiện tự chủ đại học gắn liền với việc sắp xếp lại các đơn vị hoạt động kém hiệu quả, tuyển sinh đầu vào khó khăn, các khoa có ngành nghề không còn phù hợp.
Trong khi đó văn bản pháp lý hướng dẫn chưa có, triển khai thực hiện rất khó, không đồng thuận cả trong đội ngũ quản lý và viên chức, người lao động của đơn vị. Nghị định số 120/2020/NĐ-CP quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập là cơ sở pháp quan trọng để thực thi tự chủ nhưng việc thực hiện tại các cơ sở giáo dục công lập không dễ dàng.
Làm sao để tránh tình trạng hiểu “tự chủ tài chính” là “tự túc”?
Vấn đề tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó có các cơ sở giáo dục đại học đã được quy định trong Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 và mới đây nhất là các cơ sở giáo dục đại học đang bắt đầu xây dựng các phương án tự chủ tài chính cho giai đoạn 2022-2026 là Nghị định số 60/NĐ-CP ngày 15/6/2021 Chính phủ.
Theo nội dung Nghị định có thể thấy tự chủ về tài chính nhằm khuyến khích các đơn vị phấn đấu vươn lên tự chủ tài chính mức cao hơn hằng năm, theo nguyên tắc, đơn vị tự chủ cao về nguồn tài chính thì được tự chủ cao về quản trị, quản lý trong nội bộ Nhà trường, sử dụng các kết quả tài chính và ngược lại, đi kèm theo đó là tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự.
Do đó, theo cách hiểu ở Nghị định mới ban hành “tự chủ tài chính” không có nghĩa là “tự túc”, mà là mở rộng quyền trong hoạt động tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, cụ thể:
Thứ nhất, tự chủ về giá, phí, Nghị định của Chính phủ đã quy định cụ thể về giá, phí và lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công. Theo đó, đối với loại dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước thì đơn vị được tự xác định giá dịch vụ theo nguyên tắc thị trường. Đối với loại dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước thì Nhà nước ban hành danh mục và định giá.
Thứ hai, tự chủ trong xác định mức thu, đơn vị được tự xác định giá dịch vụ theo nguyên tắc thị trường đối với loại dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng kinh phí ngân sách Nhà nước. Đối với loại dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước, đơn vị được quyết định mức thu theo lộ trình tính giá do Nhà nước công bố.
Thứ ba, tự chủ trong chi đầu tư và chi thường xuyên, các đơn vị sự nghiệp được chủ động sử dụng các nguồn tài chính được giao tự chủ, bao gồm nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, kể cả nguồn ngân sách nhà nước đấu thầu, đặt hàng, nguồn thu phí theo quy định được để lại chi và nguồn thu hợp pháp khác, để chi thường xuyên.
Thứ tư, tự chủ về trích lập các Quỹ, hàng năm sau khi hạch toán đầy đủ các khoản chi phí, nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước khác theo quy định; phần chênh lệch thu lớn hơn chi, đơn vị được sử dụng để trích lập các quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; quỹ bổ sung thu nhập; quỹ khen thưởng và quỹ phúc lợi.
Thứ năm, tự chủ trong giao dịch tài chính, các đơn vị sự nghiệp trong giao dịch với bên ngoài, đặc biệt là trong các hoạt động liên doanh, liên kết, đồng thời tạo thêm nguồn thu cho đơn vị; được mở tài khoản tiền gửi tại Ngân hàng thương mại để phản ánh các khoản thu, chi hoạt động dịch vụ sự nghiệp công không sử dụng ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, Nghị định 60/2021/NĐ-CP dành cho tất cả các đơn vị sự nghiệp công lập, không phải riêng cho các cơ sở giáo dục đại học công lập, có những đặc thù rất riêng. Để các cơ sở giáo dục đại học thuận lợi trong triển khai thực hiện tự chủ tài chính theo Nghị định 60/2021/NĐ-CP, Bộ Tài chính cần phối hợp với các bộ ngành, đặc biệt là Bộ Giáo dục và Đào tạo để sớm ban hành Thông tư hướng dẫn cụ thể, có những điều khoản cụ thể cho các mô hình đại học vùng, các trường đại học. Nghị định 60/2021/NĐ-CP cũng không nêu rõ ngân sách nhà nước sẽ hỗ trợ như thế nào hoặc theo nguyên tắc gì tương ứng với mức độ tự chủ của đơn vị được giao.
Đề xuất giải pháp để có tự chủ đại học thực chất
Cần khẳng định lần nữa, tự chủ đại học là một chủ trương xuyên suốt trong quá trình chỉ đạo phát triển giáo dục đại học của Đảng và Chính phủ và đang tạo sự đồng thuận lớn của xã hội và theo xu thế hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, trong bối cảnh áp lực nguồn ngân sách có hạn, việc đầu tư còn phải dàn trải cho nhiều mục tiêu khác nhau.
Để được mục tiêu nâng cao chất lượng giáo dục đại học công lập như kỳ vọng và mang tính đột phá về vấn đề tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2021-2030 như Luật Giáo dục Đại học, chiến lược giáo dục đại học đang bàn và các Nghị quyết của Trung ương liên quan đến tự chủ đại học, xin đề xuất một một số giải pháp như sau:
Thứ nhất, rất cần có một đầu mối tổng chỉ huy chung để thúc đẩy, thực thi về tự chủ đại học công lập giai đoạn hiện nay kết nối được các bộ ngành liên quan cùng với đó là đội ngũ tham mưu, hỗ trợ phải thật sự tinh thông và nhạy bén, mạnh dạn tiếp thu và đổi mới, sẵn sàng hỗ trợ và kiến tạo cho các cơ sở đào tạo đại học công lập khi gặp những khó khăn.
Hiện nay kể cả việc thực thi việc quản trị đại học theo Luật 34 và Nghị định 99 và các văn bản liên quan của các Luật khác, đôi khi vẫn rất lúng túng nhưng thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết về quản trị đại học như quy trình bổ nhiệm đối với viên chức quản lý các cơ sở đào tạo đại học, việc phân cấp, giao tài chính, tài sản để thể hiện quyền sở hữu thay mặt nhà nước, việc thống nhất đánh giá viên chức lãnh đạo như Ban giám hiệu, các vị trí lãnh đạo do hội đồng trường bổ nhiệm hàng tháng, hàng quý, chế độ lương, thưởng vẫn chưa có sự thống nhất chung giữa các trường đại học công lập. Quy chế tổ chức và hoạt động rất khó hoàn chỉnh và thực thi đúng luật nếu không có một Quy chế tổ chức và hoạt động mẫu từ cơ quan quản lý nhà nước để tham khảo.
Thứ hai, về hành lang pháp lý, cần tiếp tục có báo cáo đánh giá, tổng kết đối với các trường đại học đang thực hiện cơ chế tự chủ theo Nghị quyết 77/NQ-CP, làm cơ sở vững chắc cả về lý luận và thực tiễn để mở rộng chuyển đổi các trường đại học công lập sang hoạt động theo cơ chế tự chủ; cần ban hành một Nghị định riêng về tự chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục công lập trong đó đầy đủ các nội hàm về tự chủ cả chuyên môn học thuật, cơ cấu tổ chức, bộ máy, tài sản, tài chính.
Thứ ba, về huy động nguồn lực khi giảm nguồn chi thường xuyên từ nhà nước, xây dựng chính sách cụ thể hơn để các cơ sở giáo dục đại học có thể huy động được tối đa và đa dạng nguồn lực tài chính ngay tại cơ sở đào tạo, trong xã hội, khuyến khích khu vực tư nhân, doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực phát triển giáo dục đại học nhằm giảm áp lực cho ngân sách nhà nước nhưng luôn đảm bảo an toàn về pháp lý.
Thứ tư, tiếp tục đầu tư ngân sách của Nhà nước cho các cơ sở giáo dục đại học nhưng cần có tiêu chí đầu tư như Luật 34 đã nêu, không nên dàn trải, cần nghiên cứu kỹ và sớm có chính sách đơn đặt hàng của Nhà nước trong đào tạo, nghiên cứu một cách căn cơ, gắn với vùng miền cụ thể.
Nhà nước cần có sự hỗ trợ cho các cơ sở giáo dục, theo quan điểm giao tự chủ nhưng không có nghĩa là nhà nước cắt hoàn toàn ngân sách mà cần có sự đầu tư nâng cao cơ sở vật chất để bảo đảm chất lượng thực hiện tự chủ, nhất là bồi dưỡng đội ngũ, nghiên cứu khoa học, kiểm định chất lượng và hội nhập quốc tế; tùy theo cấp độ tự chủ để Chính phủ có mức hỗ trợ kinh phí hoạt động các cơ sở giáo dục đại học.
Nhà nước cần phân cấp mạnh nhưng tăng cường kiểm tra, kiểm soát, phát huy đầy đủ vai trò của Hội đồng trường/đại học trong quản trị đại học và đúng các quy định pháp luật.
Thứ năm, tập trung lãnh chỉ đạo của cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục đại học nhưng đồng thời cần phát huy vai trò của các bên liên quan trong quản trị đại học để tái cấu trúc mạnh bên trong của cơ cơ sở giáo dục đại học khi tự chủ, chú trọng khâu bồi dưỡng và nâng cao đội ngũ quản trị, quản lý, rà soát lại ngành nghề đào tạo, kiểm định cơ sở và chương trình đào tạo một cách quy cũ, nên có hội đồng công nhận đạt chuẩn.
(*) Văn phong, nội dung bài viết thể hiện góc nhìn, quan điểm của tác giả. Tiêu đề bài viết do Tòa soạn đặt lại.
