Mới đây, tại Hội thảo ngày 28-29/9/2022 về biên soạn, xuất bản, sử dụng sách giáo khoa, Bộ Giáo dục và Đào tạo đánh giá việc đổi mới sách giáo khoa đã đạt được những kết quả tích cực, các bộ sách đã được phê duyệt và sử dụng đáp ứng yêu cầu đề ra.
Về giá sách giáo khoa, ông Ngô Trần Ái (Công ty cổ phần Đầu tư xuất bản-thiết bị giáo dục Việt Nam) chỉ ra rằng giá sách giáo khoa Việt Nam thấp hơn nhiều lần so với nhiều quốc gia khác, ngay trong khu vực ASEAN. Tuy nhiên, dư luận xã hội vẫn chưa hết băn khoăn về một số lỗi nội dung trong biên soạn sách giáo khoa, và đặc biệt bức xúc về giá các bộ sách giáo khoa tăng gấp 2-3 lần so với trước đây.
Nguyên nhân của sự phân kỳ ý kiến như trên là do khi việc biên soạn và phát hành sách giáo khoa đã chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ chế thị trường thì chính sách sách giáo khoa vẫn chưa có sự điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện kịp thời. Điều đó khiến cho các bên có liên quan thiếu một cơ sở tham chiếu thống nhất để đưa ra ý kiến đánh giá.
Những nguyên tắc căn bản trong chính sách sách giáo khoa.
Chính sách sách giáo khoa là một thành phần quan trọng của chính sách giáo dục phổ thông.
Nhìn chung các chính sách giáo dục phổ thông trên thế giới rất đa dạng và khác biệt do phải gắn liền với bối cảnh kinh tế-xã hội, truyền thống văn hóa và trình độ phát triển giáo dục của từng quốc gia. Tuy nhiên, kể từ khi bước sang thế kỷ XXI, với việc thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ, hướng đến giáo dục cho mọi người (Education for All) thì trong sự đa dạng của các chính sách giáo dục phổ thông trên thế giới, có một mục tiêu chung là bảo đảm cho mọi người được tiếp cận giáo dục phổ thông có chất lượng, bình đẳng và bao trùm.
Để đạt được mục tiêu chung nói trên của chính sách giáo dục phổ thông thì chính sách về sách giáo khoa phải có mục tiêu là bảo đảm để mọi học sinh đều được tiếp cận bình đẳng đến các sách giáo khoa có chất lượng. Điều đó dẫn đến ba nguyên tắc sau đây mà việc xây dựng chính sách sách giáo khoa phải tuân theo (UNESCO, 2014) [1]:
Nguyên tắc tiếp cận: Bảo đảm mọi học sinh có sách giáo khoa hoặc được sử dụng sách giáo khoa miễn phí hoặc với giá phải chăng;
Nguyên tắc chất lượng: sách giáo khoa phải đáp ứng các yêu cầu của chương trình giáo dục cùng các nhu cầu của giáo viên và học sinh trong dạy và học;
Nguyên tắc hiệu quả: sách giáo khoa phải đóng góp vào sự hình thành con người với những phẩm chất mong muốn, bao gồm tinh thần công dân toàn cầu, tinh thần vì sự phát triển bền vững.
Một chính sách toàn diện về sách giáo khoa sẽ phải đáp ứng các nguyên tắc nêu trên thông qua những quy định liên quan đến mọi khâu của “dây chuyền sách giáo khoa” từ chương trình môn học; đề cương môn học; tác giả sách giáo khoa; biên soạn; biên tập; thẩm định; thí điểm; phê chuẩn; định giá; phát hành; quản lý và sử dụng. Hiện mới chỉ có một số ít nước có văn bản chính sách đầy đủ về sách giáo khoa (như Nghị định ngày 15/12/2015 của Hàn Quốc về sách giáo khoa; Quy định chi tiết về chính sách biên soạn và phát hành sách giáo khoa của Bộ Giáo dục Ghana).
Thường thì chính sách sách giáo khoa chỉ được quy định chung nhất và cũng không toàn diện. Việt Nam thuộc trường hợp này khi mà chính sách sách giáo khoa được quy định chung nhất tại một điều trong Luật Giáo dục, kèm theo đó là Nghị quyết số 88/2014/QH13 và Nghị quyết số 51/2017/QH14 của Quốc hội về đổi mới chương trình, sách giáo khoa giáo dục phổ thông. Các văn bản này tạo hành lang pháp lý cho nhiều khâu trong “dây chuyền sách giáo khoa”, nhưng tập trung chủ yếu vào việc bảo đảm chất lượng sách giáo khoa, chưa chú trọng đầy đủ đến nguyên tắc bảo đảm công bằng xã hội trong tiếp cận sách giáo khoa.
Hiện trạng chính sách sách giáo khoa của Việt Nam
Cho đến trước khi triển khai chương trình giáo dục phổ thông mới thì đặc điểm cơ bản trong chính sách sách giáo khoa của Việt Nam là một chương trình, một bộ sách giáo khoa thống nhất trong toàn quốc. Chính sách này kéo theo mô hình được gọi là mô hình tập trung trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa.
Ưu điểm của chính sách này là bảo đảm về cơ bản mọi học sinh đều được mua sách giáo khoa với giá rẻ, thuận tiện và đúng lúc. Nhược điểm của chính sách này là tạo nên sự độc quyền trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa, từ đó kéo theo nhiều hệ lụy như sự đánh đồng chương trình giáo dục với sách giáo khoa; tính cứng nhắc trong cách nghĩ, cách dạy, cách học; thói quen học vẹt và phụ thuộc sách giáo khoa; về cơ bản không đáp ứng yêu cầu tiếp cận năng lực trong đổi mới giáo dục phổ thông.
Với việc đổi mới chương trình giáo dục phổ thông theo tiếp cận năng lực, chúng ta chuyển sang chính sách một chương trình, nhiều bộ sách giáo khoa. Chính sách này kéo theo mô hình được gọi là mô hình phi tập trung trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa. Ở nước ta, nó được gọi là mô hình xã hội hóa việc biên soạn và phát hành sách giáo khoa. Mô hình này được áp dụng từ cuối những năm 1990 ở nhiều nước phát triển và một số nước đang phát triển gắn với việc phát huy quyền tự chủ trường học.
Với sự đa dạng của các sách giáo khoa trong việc cụ thể hóa chương trình giáo dục phổ thông và với sự tham gia của nhiều nhà xuất bản trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa, mô hình này có ưu điểm là: 1) Đáp ứng tốt hơn yêu cầu giáo dục theo tiếp cận năng lực; 2) Thúc đẩy đổi mới cách dạy, cách học hướng tới các chuẩn đầu ra của chương trình giáo dục; 3) Đổi mới cách kiểm tra, đánh giá theo hướng khắc phục cách làm quen thuộc trước đây là lệ thuộc sách giáo khoa; 4) Nâng cao chất lượng sách giáo khoa thông qua cơ chế cạnh tranh giữa các nhà xuất bản; 5) Tạo điều kiện phát triển một thị trường xuất bản sách giáo khoa góp phần vào sự phát triển kinh tế đất nước.
Tuy nhiên, nếu không có một chính sách sách giáo khoa phát triển phù hợp thì mô hình này có khả năng dẫn đến một số hệ lụy sau: 1) Trước hết là khó đảm bảo việc tiếp cận công bằng đến sách giáo khoa do giá sách tăng cao; 2) Việc cung ứng sách giáo khoa đủ và đúng lúc đến các nhà trường cũng khó được đảm bảo; 3) Việc lựa chọn sách giáo khoa đưa vào giảng dạy trong nhà trường có thể nẩy sinh tiêu cực từ những quan hệ "móc ngoặc".
Đến nay, trước khi bước vào năm học 2022-2023, Việt Nam mới triển khai chính sách một chương trình, nhiều bộ sách giáo khoa được hai năm học, với ba lớp học là lớp 1, lớp 2 và lớp 6, vì vậy chưa có được dữ liệu cần thiết để đánh giá được mặt tích cực của chính sách này.
Tuy nhiên, mặt tiêu cực thì đã xuất hiện. Ngoại trừ một số vấn đề phát sinh về mặt kỹ thuật cùng một số lỗi về nội dung thì vấn đề nổi cộm, gây bức xúc trong dư luận, là giá sách giáo khoa tăng quá cao, gấp 2-3 lần bộ sách giáo khoa cũ, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và khả năng tiếp cận của mọi học sinh đối với sách giáo khoa.
Nguyên nhân của tình trạng này là chúng ta đã không chú ý có những quy định phù hợp về giá và việc phân phối, sử dụng sách giáo khoa khi áp dụng mô hình xã hội hóa trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa. Trong mô hình tập trung trước đây, cơ chế tài chính sách giáo khoa giá rẻ cùng chính sách hỗ trợ hoặc trợ giá sách giáo khoa đối với học sinh có hoàn cảnh gia đình khó khăn, miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số là phù hợp. Cơ chế này nhất thiết cần được bổ sung và hoàn thiện với những cách làm mới và quy định mới để bảo đảm giữ vững nguyên tắc tiếp cận khi mà việc xã hội hóa kéo theo sự hình thành một thị trường sách giáo khoa cùng những tác động tiêu cực của nó.
Tiếp cận sách giáo khoa nhìn từ kinh nghiệm quốc tế
Việc chuyển từ mô hình tập trung sang mô hình phi tập trung trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa là một bước chuyển, phá vỡ tính độc quyền để mở đường cho sự hình thành của thị trường sách giáo khoa. Tuy nhiên đây là một thị trường đặc biệt vì sách giáo khoa phải tuân theo một nguyên tắc cơ bản là bảo đảm để mọi học sinh được tiếp cận sách giáo khoa miễn phí hoặc với chi phí phải chăng.
Điều đó buộc các chính phủ phải có cơ chế quản lý riêng đối với thị trường sách giáo khoa thông qua những quy định về giá, phân phối và sử dụng sách giáo khoa.
 |
Nhìn chung, việc thực hiện các nguyên tắc tiếp cận, chất lượng và hiệu quả của chính sách sách giáo khoa trong thị trường sách giáo khoa là một bài toán nhiều thách thức. Ảnh minh họa: Ngọc Ánh |
Về giá, trong mọi trường hợp dù sách giáo khoa được cung cấp miễn phí, cho thuê hoặc phải mua, thì cần có quy định về giá để việc tăng giá sách giáo khoa vẫn nằm trong tầm kiểm soát, nghĩa là không gây sốc cho bước chuyển sang cơ chế thị trường. Muốn thế, bên cạnh các quy định quen thuộc về khổ sách, số trang, loại giấy, số mầu, còn có thể có thêm các quy định về bản quyền sách giáo khoa thuộc về Bộ Giáo dục và Đào tạo, về giá trần sách giáo khoa hoặc về giá sách giáo khoa như một tiêu chuẩn cần xem xét trong quá trình phê chuẩn và công nhận sách giáo khoa.
Về phân phối và sử dụng sách giáo khoa, theo nghiên cứu tổng quan của Smart & Jagannathan [2] thì có 4 phương thức.
Một là: Nhà nước cung cấp sách giáo khoa miễn phí (trong trường hợp sách giáo khoa thay đổi hàng năm): Đối với các cấp học bắt buộc, việc cung cấp sách giáo khoa miễn phí cho mọi học sinh trường công lập là một quy định chung ở hầu như mọi nước (kể cả đồng phục miễn phí, bữa ăn trưa miễn phí) để bảo đảm rằng các phụ huynh bắt buộc phải đưa con em đến trường. Ở phần lớn các nước Châu Âu và Bắc Mỹ, sách giáo khoa được cung cấp miễn phí ở giáo dục cơ sở cho mọi học sinh trường công lập. Ngoài ra, ở mọi nước, đều có chính sách cung cấp sách giáo khoa miễn phí cho học sinh các gia đình thuộc diện hộ nghèo.
Hai là: Nhà nước cho mượn sách giáo khoa miễn phí (trong trường hợp sách giáo khoa được sử dụng nhiều năm): Ở các quốc gia Châu Âu và Bắc Mỹ, chính sách cung ứng sách giáo khoa miễn phí được thực hiện chủ yếu theo phương thức cho mượn sách giáo khoa miễn phí với các cuốn sách giáo khoa được xuất bản chắc chắn và được tái sử dụng trong nhiều năm nhất có thể trong suốt thời gian của chương trình giáo dục.
Ba là: Nhà nước cho thuê sách giáo khoa (với sách giáo khoa được sử dụng nhiều năm): Ở nhiều nước đang phát triển trên thế giới, Nhà nước thực hiện chính sách cho thuê sách giáo khoa, trong đó các phụ huynh trả một khoản phí theo quy định. Theo Smart & Jagannathan [2] thì sau hơn một thập kỷ thực hiện chính sách này, hầu hết các hệ thống cho thuê này vẫn đang hoạt động và trong một số trường hợp quỹ cho thuê sách giáo khoa đã phát triển thặng dư để được tái đầu tư vào nhà trường.
Bốn là: Phụ huynh trả tiền mua sách giáo khoa: Một số nước phát triển và đang phát triển cũng áp dụng phương thức này, đặc biệt đối với sách giáo khoa ở cấp trung học phổ thông. Chẳng hạn ở Pháp (cấp trung học phổ thông), ở Đức (trong 16 bang của Đức thì có 4 bang yêu cầu học sinh trả tiền mua sách giáo khoa, 6 bang cho thuê sách giáo khoa, các bang còn lại cung cấp sách giáo miễn phí), ở Tây Ban Nha, Hong Kong (Trung Quốc), Indonesia, Việt Nam.
Nhìn chung, việc thực hiện các nguyên tắc tiếp cận, chất lượng và hiệu quả của chính sách sách giáo khoa trong thị trường sách giáo khoa là một bài toán nhiều thách thức. Để vượt qua các thách thức này cần cả quyết tâm chính trị, năng lực quản lý thị trường, sự đồng thuận của các bên liên quan, cùng một hạ tầng xuất bản phát triển và một thị trường đủ lớn để phát huy hiệu quả của kinh tế quy mô. Điều này không dễ và vì vậy hiện vẫn còn nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình tập trung. Đối với những nước đang áp dụng mô hình phi tập trung thì đã có một số đề xuất thay thế, đặc biệt là hai đề xuất sau đây:
Đề xuất thứ nhất là, theo Smart & Jagannathan [2], nhiều hệ thống phi tập trung trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa ở Châu Âu, Châu Á và Châu Phi đang đứng trước áp lực của chính quyền trung ương với đề xuất quay lại mô hình tập trung trước đây, trong đó Nhà nước giành lại quyền kiểm soát việc biên soạn và phát hành sách giáo khoa.
Đề xuất thứ hai là thay thế toàn bộ sách giáo khoa in bằng sách giáo khoa điện tử được cung cấp miễn phí như một tài nguyên giáo dục mở. Đề xuất này được cụ thể hóa bằng một đề án về phát triển sách giáo khoa điện tử ở Hàn Quốc vào năm 2002 với mục tiêu chuyển đổi hoàn toàn môi trường dạy và học trong nhà trường từ giấy sang số. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, trong đó có lý do quan trọng là tác động xấu lên sức khỏe và tâm sinh lý học sinh khi học tập quá lâu trên máy tính, nên đến nay sách giáo khoa in vẫn là thành phần không thay thế được của dạy và học trong giáo dục phổ thông.
Vấn đề đặt ra với Việt Nam
Trong việc phát triển chính sách sách giáo khoa khi chuyển sang mô hình xã hội hóa biên soạn và phát hành sách giáo khoa, vấn đề đối với Việt Nam là ở chỗ các cơ quan quản lý đã không có những quy định phù hợp và kịp thời để quản lý thị trường sách giáo khoa nhằm bảo đảm rằng thị trường đó phục vụ hiệu quả cho một nền giáo dục theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Những quy định về giá, phân phối và sử dụng sách giáo khoa đã chậm được quan tâm phát triển để khắc phục tác động tiêu cực của thị trường lên việc tiếp cận sách giáo khoa của học sinh.
Tuy nhiên, hiện nay, với sự quan tâm của Quốc hội và Chính phủ đã có những định hướng quan trọng để hoàn thiện chính sách sách giáo khoa.
Trước hết, về giá sách giáo khoa, tại Nghị quyết số 63/2022/QH15 Quốc hội đã yêu cầu phải kiểm soát chặt chẽ việc biên soạn và xuất bản sách giáo khoa; bổ sung sách giáo khoa vào danh mục hàng hóa, dịch vụ do Nhà nước định giá khi sửa đổi Luật Giá.
Về phân phối và sử dụng sách giáo khoa, tại Thông báo số 236/TB-VPCP ngày 8/8/2022, Phó Thủ tướng Lê Minh Khái và Phó Thủ tướng Vũ Đức Đam đề ra yêu cầu về phương án sử dụng ngân sách nhà nước mua sách giáo khoa cho học sinh mượn sử dụng như sau: Bộ Giáo dục và Đào tạo chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính khẩn trương hoàn thiện hồ sơ, thống nhất trình Chính phủ kịp triển khai từ năm học 2022 - 2023, báo cáo Thủ tướng Chính phủ.
Với các định hướng nêu trên, chính sách sách giáo khoa của Việt Nam đang được hoàn thiện theo hướng quản lý thị trường sách giáo khoa tốt hơn, phù hợp với nguyên tắc cơ bản về công bằng xã hội của một nền giáo dục xã hội chủ nghĩa.
Dĩ nhiên việc cụ thể hóa phương án cho học sinh mượn sách giáo khoa sẽ không đơn giản, vì sẽ phải trả lời rất nhiều câu hỏi như: Mượn miễn phí hay có phí? Cấp nào, học sinh nào được miễn phí; Cấp nào, học sinh nào phải trả phí? Cách tính phí như thế nào? Thời gian sử dụng từng bộ sách giáo khoa là bao lâu? Thời gian sử dụng lâu thì sách giáo khoa phải được sản xuất chắc chắn hơn, do đó đắt hơn, vậy cần quy định tỷ lệ đắt hơn là bao nhiêu? Việc tổ chức cho học sinh mượn sách giáo khoa được thực hiện như thế nào? Yêu cầu bảo quản ra sao?…
Rất nhiều vấn đề về năng lực và về kỹ thuật sẽ được đặt ra. Việc chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ chế thị trường đòi hỏi từng bước đi thận trọng dưới sự dẫn dắt của một chính sách sách giáo khoa không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, với một định hướng bất biến là bảo đảm bản chất xã hội chủ nghĩa của giáo dục Việt Nam. Nếu bài học kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện mô hình phi tập trung trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa là: “chính sách thành công đến từ việc áp dụng nhất quán một tầm nhìn nhất quán” [2] thì tầm nhìn nhất quán trong chính sách sách giáo khoa của Việt Nam chính là giữ vững bản chất xã hội chủ nghĩa của giáo dục.
Như vậy, xã hội hóa việc biên soạn và phát hành sách giáo khoa về thực chất là chuyển từ cơ chế độc quyền sang cơ chế thị trường trong biên soạn và phát hành sách giáo khoa. Về nguyên tắc, việc áp dụng cơ chế thị trường, nếu được quản lý tốt, sẽ góp phần vào việc vừa giảm giá vừa nâng cao chất lượng sách giáo khoa. Tuy nhiên, điều đó hiện chưa đồng bộ, chưa như mong muốn. Nguyên nhân là do chính sách sách giáo khoa của chúng ta đã không có sự điều chỉnh phù hợp và kịp thời để bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa trong sự vận động của thị trường sách giáo khoa.
Những quy định mới đây của Quốc hội và Chính phủ về giá và về phân phối, sử dụng sách giáo xã, nếu được tổ chức thực hiện tốt, chắc chắn sẽ phát huy mặt tích cực của thị trường sách giáo khoa như mong muốn. Tuy nhiên, như bài học kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra, điều này không đơn giản. Thành công không chỉ phụ thuộc vào ý chí chính trị, mà phụ thuộc rất nhiều vào năng lực quản lý trong một thị trường đặc biệt và nhạy cảm là thị trường sách giáo khoa.
Trước mắt, do các chính sách mới về giá, phân phối và sử dụng sách giáo khoa chưa thể triển khai trong năm học 2022-2023, cần thực hiện theo tinh thần của Nghị quyết số 63/2022/QH15 là Chính phủ chỉ đạo các Bộ liên quan có biện pháp hạ giá thành sách giáo khoa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; tiếp tục thực hiện chính sách hỗ trợ hoặc trợ giá sách giáo khoa đối với học sinh có hoàn cảnh gia đình khó khăn, miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số theo quy định; nghiêm túc thực hiện đúng các quy định về tài liệu tham khảo, tránh lãng phí.
Tài liệu tham khảo:
[1] UNESCO. 2014. Textbooks and Learning Resources: A Global Framework for Policy Development. Paris: UNESCO
[2] Smart, A. & Jagannathan, S. 2018. Textbook policies in Asia: Development, publishing, printing, distribution and future implications. Manila, Philippines: ADB
